推进“五水共治”的林业发展思路与对策研究
□林云举
在“五水共治”的背景下，如何找准林业发展定位，从推进生态文明建设的高度，全面、系统地发挥林业治水的基础性作用，更好地为建设“两美”浙江服务，已成为当务之急。
林业在“五水共治”中的作用
森林是青山之本、大地之衣、绿水之源，湿地是天然水库、“地球之肾”、蓄水防洪的“海绵”。森林和湿地具有强大的涵养水源、保持水土、调节供水、净化水质、消滞洪水、保障水源安全等重要作用。
一是涵养水源与调节供水。监测显示，浙江森林单位面积涵养水源量1982.04吨/公顷，年涵养水源总量130.96亿吨（相当于每年蓄水1270个西湖水量），涵养水源年价值1377.71亿元。湿地对区域储水、输水和供水起着重要的调节作用。研究表明，每公顷沼泽湿地可蓄水8100立方米。浙江现有8公顷以上湿地总面积111.01万公顷，是全省淡水资源的主要来源。
二是消滞洪水与水土保持。研究表明，森林可有效消除或减少洪涝灾害的发生，森林覆盖率高则暴雨成灾率低，成熟林和阔叶林多则暴雨成灾率相对较低。监测显示，浙江森林年固土保肥量22006.68万吨，年调节水量价值1096.14亿元。实践证明，湿地具有强大的防洪能力。如占地10平方公里的我省西溪国家湿地公园，在由“罗莎”台风引起的杭州50年一遇大暴雨中，滞留阻挡了近1200万立方米洪水，发挥了巨大的调蓄洪水作用。
三是净化水质与生态治污。森林具有水质“过滤器”的功能。研究表明，有茂密水源涵养林的流域，其水质可达到国家地表Ⅰ类水质标准，大大优于其它流域和水库的水质。从我省实际情况来看，水质好的水源均分布在森林资源丰富的地区。监测显示，浙江森林年吸收二氧化硫量58.94万吨，年滞尘量11897.94万吨；净化大气环境年价值185.54亿元，净化水质价值281.57亿元。湿地具有良好的“生态治污”功能。如嘉兴石臼漾水源生态湿地，通过水流监测，氨氮平均去除率达到40.6%，总磷平均去除率达到20.3%，总氮平均去除率达到12.9%；从进口处的“劣V类”或“V类”水体，至出水口处达到“IV”类标准。
当前存在的问题与挑战
近年来，我省实施了一系列林业生态建设工程，森林资源总量稳步增长，森林生态状况不断改善。目前，全省森林面积604.06万公顷，森林覆盖率60.82%，活立木蓄积2.82亿立方米，全省森林生态服务功能总价值3558.73亿元。森林面积和蓄积的持续增加，提高了森林水源涵养和固土保肥能力以及河流水库蓄水能力，减少了河流湖泊泥沙淤积，减轻了水质污染，使水库蓄洪、河道泄洪能力保持稳定，浙江林业为生态治水作出了积极贡献。
尽管如此，浙江林业与服务“五水共治”的使命相比，还存在差距。
一是森林治水潜力有待挖掘。现有森林仍存在针叶林多、阔叶林少，纯林多、混交林少，单层林多、复层林少，中幼林多、近成（过）熟林少等结构性矛盾，全省森林生态功能有待进一步提升；在国家对耕地实行了最严格的保护措施后，大量的项目用地向林地转移，加之个别地方保护意识不强，乱占林地、滥砍森林情况时有发生，林地管理形势严峻;森林火灾和森林病虫害仍对森林安全构成较大威胁，森林资源保护任务依然艰巨;林业产业生态化经营有待推进。
二是湿地资源保护形势严峻。虽然浙江的湿地保护管理工作取得了初步成效，但由于湿地保护起步较晚等原因，湿地保护管理仍面临着严峻挑战。主要表现在：湿地面积锐减，湿地功能退化，湿地管理机制有待完善，湿地保护力度亟待加强。
三是补偿补助制度亟待健全。近年来，我省各级财政对森林生态效益补偿和造林绿化补助力度不断加大，林业生态建设取得了显著成效，但林业建设补偿补助机制尚不完善。比如，公益林补偿标准偏低且资金来源单一。我省现有的公益林补偿标准虽然在逐步提高，但与公益林提供的生态功能价值不相匹配，与林农因生态保护而丧失的经济收益仍有相当大的差距，且公益林“分类补偿”制度还在探索阶段。当前补偿资金的来源基本上是各级财政预算拨款，尚未建立起政府、社会、市场等共同参与、多元化投入的补偿机制。又如，湿地生态效益补偿制度尚未建立，湿地资源所有者、使用者为保护湿地所遭受的损失得不到合理补偿；绿化造林补助标准低且缺乏稳定性，征收占用林地补偿机制有待完善。
四是目标考核体系尚需完善。林业在“五水共治”和建设“两美”浙江中肩负重任，但当前领导干部实绩考核评价工作尚未体现林业在生态建设中的重要地位，生态保护区和脆弱区森林覆盖率、森林蓄积量、湿地保护率等生态指标未能突出考核，重点生态功能区取消GDP考核还在试点阶段。同时，缺乏自然资源资产离任审计制度和生态环境损害责任终身追究制度，难以对实绩进行连续性、科学性的考核评价。加之林业建设周期长、成效具有明显的滞后性，造成部分领导干部淡化任期责任、透支发展资源。
发展思路与对策研究
林业是生态文明建设的主体，肩负着重要的生态建设任务，林业部门要发扬勇于担当的精神，切实承担起建设文明生态的历史使命。牢固树立“山水林田湖是一个生命共同体”和“绿水青山就是金山银山”的理念，紧紧围绕“五水共治”和建设“两美”浙江的战略部署，从全省经济社会发展全局的高度出发，以生态文明建设为总目标，以深化改革和创新发展为动力，通过“保护、提质、创新”的发展思路，即“加强林地、森林、湿地等保护，特别是加强水系流域源头、上游区域的森林保护和重要湿地保护，夯实林业治水基础；开展森林、湿地生态修复，促进质量和生态功能提升，提高林业治水能力；深化林业改革，创新生态补偿、生态奖惩、目标考核等机制体制，激发治水活力，保障林业治水成效”，从而进一步增强林业在“五水共治”中的基础作用，为我省经济社会的转型升级提供强有力的生态保障。
（一）着力加强森林生态保护，夯实林业治水基础
建立水系流域森林生态保护区域。结合生态红线的划定，在钱塘江、瓯江、太湖等重要水系流域源头和上游区域，探索建立以水资源保护为目的的森林生态保护区域，实施严格的森林生态保护措施。探索有利于建立重要水系流域森林生态保护区域的森林生态补偿机制，发挥森林保护、涵养水源的作用，有效保障我省水资源的安全。
严格控制林地垦造耕地。严格执行关于垦造耕地选址的“十个严禁”，把好造地选地关。在重要水系流域源头和上游等生态重要区域，严禁开展利用林地垦造耕地项目，有效保护森林植被和森林生态系统，减少对水资源安全的威胁。对已利用林地垦造的耕地，要进行全面的摸底排查，对生态区位重要的地块，探索实施垦造耕地复绿专项工程，促进森林植被恢复。
发挥国有林区治水作用。针对我省大部分国有林区分布于大江大河、水库源头等生态区位重要的区域，应加强保护，加大扶持力度，积极发挥国有林区的治水作用。加快推进国有林场改革，明确国有林场的生态公益性质定位，理顺管理和经营机制，完善支持国有林场发展的政策制度。完善国有林区的森林管护制度，建立专业的森林管护队伍，加强森林资源保护，为守绿护绿提供保障。
（二）大力加强湿地保护管理，发挥湿地治水作用
加大湿地保护力度。开展湿地红线划定工作，并制订相应的湿地红线管理办法与保障措施，严格控制对湿地的占用。加快推进县级湿地保护利用规划编制工作，确定湿地保护名录和保护措施。着力加大湿地保护区、保护小区和湿地公园建设力度，适时开展建立湿地特色旅游示范区和湿地风景名胜区的试点工作。加快出台湿地生态补偿机制，探索建立湿地征占用机制和重要湿地占补平衡制度。
实施湿地生态修复。推动实施湿地生态修复专项工程，对退化或遭破坏的重要湿地，采取各种生态修复措施，恢复湿地的结构和功能。积极开展人工湿地净化污水、改良水质示范项目建设，切实发挥湿地治污水、保供水的作用。抓好湿地资源监测体系建设，建立动态管理平台，实时掌握湿地资源的动态变化。
建立健全管理制度。建立和完善综合协调、部门联动的湿地保护管理体制，根据需要建立湿地保护联席会议机制、跨区域协调管理机制，及时研究解决湿地保护管理工作中的重大问题。加快建立健全各级湿地保护管理和监测队伍，批准建设的湿地自然保护区、湿地公园必须落实相应的机构和人员编制，切实履行湿地保护管理职责。
（三）积极实施森林生态修复，提升林业治水能力
持续推进绿化造林。继续开展山地绿化造林，加大江河源头和上游地区的植树造林力度，进一步提高造林补助标准。启动重要水系流域的退耕还林森林生态修复工程，促进流域沿线森林植被的恢复，切实提升森林治水功能。继续深入开展平原绿化、“四边”绿化和森林城市建设，持续增加国土绿量，积极开展平原绿化的可持续经营研究，提高绿化质量和景观效果，充分发挥“植树治水”的作用。
扎实推进森林抚育。根据我省的森林资源现状，扎实推进森林抚育，探索森林经营技术模式，优化森林结构，促进林木生长，逐步提高森林质量和林地生产力。加强对森林抚育的技术培训和指导，科学编制实施方案，强化质量管理和成效监测。完善森林抚育的财政补贴制度，进一步提高补贴标准，加快推进全省森林抚育工作。
加强林业产业生态经营。科学发展林业产业，加强毛竹、山核桃、茶叶等产业的生态经营，严格农药、化肥的使用，有效缓解局部区域高强度经营所带来的水土流失、水资源污染等问题。研究出台有利于林业产业生态经营的补助机制，充分调动广大林农的积极性，并在重要水系源头区域开展试点补助工作。
（四）努力探索生态补偿方式，建立治水长效机制
完善公益林生态补偿机制。逐步建立与国民经济发展相适应、与生态效益相匹配的补偿标准增长机制。稳步推进生态公益林分级管理体系，并制定相应的分类补偿机制。积极探索政府租赁和赎买的补偿方式，在钱塘江、瓯江、太湖等主要流域源头地区，适时开展非国有投资主体营造的公益林政府赎买和非国有公益林使用权政府租用的试点工作。完善区际生态补偿政策，建立流域上下游区际利益互补的协调机制。
研究建立湿地生态补偿制度。加快研究建立湿地资源保护生态补偿机制，尽快开展湿地特别是重要湿地生态效益补偿试点。加大对湿地保护的财政投入力度，形成多级财政补偿机制，逐步建立湿地生态补偿专项转移支付制度。充分运用市场机制，争取社会各方面的资金，设立湿地保护专项基金，形成多渠道、多主体的资金投入模式，建立政府补偿、市场补给有机统一的湿地生态补偿机制。
完善林地征收占用补偿机制。加强林地资源管理，探索建立项目节约使用林地的价格调节机制。根据林地的保护等级，健全征占用林地补偿和安置机制，制定补偿政策，实行林地优质优价、不同林地利用方向差别化经济调控制度。森林植被恢复费应根据项目性质、区位、质量和用途等制定不同的标准，促进科学、节约用地。
（五）建立健全目标考核制度，保障林业治水成效
加强林业资源监测和评价。不断扩展和丰富监测内容，特别是要加强林业资源对水资源安全影响的监测和评价工作，提高监测和研究水平，定期公布监测结果，增强林业为“五水共治”的服务能力。完善林业资源监测队伍建设，形成省级监测机构为骨干，市、县两级技术力量为基础的监测体系。
建立目标考核制度。逐步建立森林、湿地资源目标责任制并开展考核，在森林覆盖率、森林蓄积量考核试点的基础上逐步推广。探索编制林业资源资产负债表，对领导干部实行林业资源资产离任审计，研究建立生态环境损害责任终身追究制度，切实保障林业治水成效。
探索森林生态保护奖惩机制。在淳安、开化重点生态功能示范区对森林覆盖率、森林蓄积量指标进行考核的基础上，进一步扩大考核范围，创新考核方式，丰富考核内容，逐步探索建立对森林覆盖率、森林蓄积量、重要湿地面积、湿地保护率、林地征占用指标、采伐指标等进行考核奖惩的机制。
作者系省林业厅厅长
在“五水共治”的背景下，如何找准林业发展定位，从推进生态文明建设的高度，全面、系统地发挥林业治水的基础性作用，更好地为建设“两美”浙江服务，已成为当务之急。
林业在“五水共治”中的作用
森林是青山之本、大地之衣、绿水之源，湿地是天然水库、“地球之肾”、蓄水防洪的“海绵”。森林和湿地具有强大的涵养水源、保持水土、调节供水、净化水质、消滞洪水、保障水源安全等重要作用。
一是涵养水源与调节供水。监测显示，浙江森林单位面积涵养水源量1982.04吨/公顷，年涵养水源总量130.96亿吨（相当于每年蓄水1270个西湖水量），涵养水源年价值1377.71亿元。湿地对区域储水、输水和供水起着重要的调节作用。研究表明，每公顷沼泽湿地可蓄水8100立方米。浙江现有8公顷以上湿地总面积111.01万公顷，是全省淡水资源的主要来源。
二是消滞洪水与水土保持。研究表明，森林可有效消除或减少洪涝灾害的发生，森林覆盖率高则暴雨成灾率低，成熟林和阔叶林多则暴雨成灾率相对较低。监测显示，浙江森林年固土保肥量22006.68万吨，年调节水量价值1096.14亿元。实践证明，湿地具有强大的防洪能力。如占地10平方公里的我省西溪国家湿地公园，在由“罗莎”台风引起的杭州50年一遇大暴雨中，滞留阻挡了近1200万立方米洪水，发挥了巨大的调蓄洪水作用。
三是净化水质与生态治污。森林具有水质“过滤器”的功能。研究表明，有茂密水源涵养林的流域，其水质可达到国家地表Ⅰ类水质标准，大大优于其它流域和水库的水质。从我省实际情况来看，水质好的水源均分布在森林资源丰富的地区。监测显示，浙江森林年吸收二氧化硫量58.94万吨，年滞尘量11897.94万吨；净化大气环境年价值185.54亿元，净化水质价值281.57亿元。湿地具有良好的“生态治污”功能。如嘉兴石臼漾水源生态湿地，通过水流监测，氨氮平均去除率达到40.6%，总磷平均去除率达到20.3%，总氮平均去除率达到12.9%；从进口处的“劣V类”或“V类”水体，至出水口处达到“IV”类标准。
当前存在的问题与挑战
近年来，我省实施了一系列林业生态建设工程，森林资源总量稳步增长，森林生态状况不断改善。目前，全省森林面积604.06万公顷，森林覆盖率60.82%，活立木蓄积2.82亿立方米，全省森林生态服务功能总价值3558.73亿元。森林面积和蓄积的持续增加，提高了森林水源涵养和固土保肥能力以及河流水库蓄水能力，减少了河流湖泊泥沙淤积，减轻了水质污染，使水库蓄洪、河道泄洪能力保持稳定，浙江林业为生态治水作出了积极贡献。
尽管如此，浙江林业与服务“五水共治”的使命相比，还存在差距。
一是森林治水潜力有待挖掘。现有森林仍存在针叶林多、阔叶林少，纯林多、混交林少，单层林多、复层林少，中幼林多、近成（过）熟林少等结构性矛盾，全省森林生态功能有待进一步提升；在国家对耕地实行了最严格的保护措施后，大量的项目用地向林地转移，加之个别地方保护意识不强，乱占林地、滥砍森林情况时有发生，林地管理形势严峻;森林火灾和森林病虫害仍对森林安全构成较大威胁，森林资源保护任务依然艰巨;林业产业生态化经营有待推进。
二是湿地资源保护形势严峻。虽然浙江的湿地保护管理工作取得了初步成效，但由于湿地保护起步较晚等原因，湿地保护管理仍面临着严峻挑战。主要表现在：湿地面积锐减，湿地功能退化，湿地管理机制有待完善，湿地保护力度亟待加强。
三是补偿补助制度亟待健全。近年来，我省各级财政对森林生态效益补偿和造林绿化补助力度不断加大，林业生态建设取得了显著成效，但林业建设补偿补助机制尚不完善。比如，公益林补偿标准偏低且资金来源单一。我省现有的公益林补偿标准虽然在逐步提高，但与公益林提供的生态功能价值不相匹配，与林农因生态保护而丧失的经济收益仍有相当大的差距，且公益林“分类补偿”制度还在探索阶段。当前补偿资金的来源基本上是各级财政预算拨款，尚未建立起政府、社会、市场等共同参与、多元化投入的补偿机制。又如，湿地生态效益补偿制度尚未建立，湿地资源所有者、使用者为保护湿地所遭受的损失得不到合理补偿；绿化造林补助标准低且缺乏稳定性，征收占用林地补偿机制有待完善。
四是目标考核体系尚需完善。林业在“五水共治”和建设“两美”浙江中肩负重任，但当前领导干部实绩考核评价工作尚未体现林业在生态建设中的重要地位，生态保护区和脆弱区森林覆盖率、森林蓄积量、湿地保护率等生态指标未能突出考核，重点生态功能区取消GDP考核还在试点阶段。同时，缺乏自然资源资产离任审计制度和生态环境损害责任终身追究制度，难以对实绩进行连续性、科学性的考核评价。加之林业建设周期长、成效具有明显的滞后性，造成部分领导干部淡化任期责任、透支发展资源。
发展思路与对策研究
林业是生态文明建设的主体，肩负着重要的生态建设任务，林业部门要发扬勇于担当的精神，切实承担起建设文明生态的历史使命。牢固树立“山水林田湖是一个生命共同体”和“绿水青山就是金山银山”的理念，紧紧围绕“五水共治”和建设“两美”浙江的战略部署，从全省经济社会发展全局的高度出发，以生态文明建设为总目标，以深化改革和创新发展为动力，通过“保护、提质、创新”的发展思路，即“加强林地、森林、湿地等保护，特别是加强水系流域源头、上游区域的森林保护和重要湿地保护，夯实林业治水基础；开展森林、湿地生态修复，促进质量和生态功能提升，提高林业治水能力；深化林业改革，创新生态补偿、生态奖惩、目标考核等机制体制，激发治水活力，保障林业治水成效”，从而进一步增强林业在“五水共治”中的基础作用，为我省经济社会的转型升级提供强有力的生态保障。
（一）着力加强森林生态保护，夯实林业治水基础
建立水系流域森林生态保护区域。结合生态红线的划定，在钱塘江、瓯江、太湖等重要水系流域源头和上游区域，探索建立以水资源保护为目的的森林生态保护区域，实施严格的森林生态保护措施。探索有利于建立重要水系流域森林生态保护区域的森林生态补偿机制，发挥森林保护、涵养水源的作用，有效保障我省水资源的安全。
严格控制林地垦造耕地。严格执行关于垦造耕地选址的“十个严禁”，把好造地选地关。在重要水系流域源头和上游等生态重要区域，严禁开展利用林地垦造耕地项目，有效保护森林植被和森林生态系统，减少对水资源安全的威胁。对已利用林地垦造的耕地，要进行全面的摸底排查，对生态区位重要的地块，探索实施垦造耕地复绿专项工程，促进森林植被恢复。
发挥国有林区治水作用。针对我省大部分国有林区分布于大江大河、水库源头等生态区位重要的区域，应加强保护，加大扶持力度，积极发挥国有林区的治水作用。加快推进国有林场改革，明确国有林场的生态公益性质定位，理顺管理和经营机制，完善支持国有林场发展的政策制度。完善国有林区的森林管护制度，建立专业的森林管护队伍，加强森林资源保护，为守绿护绿提供保障。
（二）大力加强湿地保护管理，发挥湿地治水作用
加大湿地保护力度。开展湿地红线划定工作，并制订相应的湿地红线管理办法与保障措施，严格控制对湿地的占用。加快推进县级湿地保护利用规划编制工作，确定湿地保护名录和保护措施。着力加大湿地保护区、保护小区和湿地公园建设力度，适时开展建立湿地特色旅游示范区和湿地风景名胜区的试点工作。加快出台湿地生态补偿机制，探索建立湿地征占用机制和重要湿地占补平衡制度。
实施湿地生态修复。推动实施湿地生态修复专项工程，对退化或遭破坏的重要湿地，采取各种生态修复措施，恢复湿地的结构和功能。积极开展人工湿地净化污水、改良水质示范项目建设，切实发挥湿地治污水、保供水的作用。抓好湿地资源监测体系建设，建立动态管理平台，实时掌握湿地资源的动态变化。
建立健全管理制度。建立和完善综合协调、部门联动的湿地保护管理体制，根据需要建立湿地保护联席会议机制、跨区域协调管理机制，及时研究解决湿地保护管理工作中的重大问题。加快建立健全各级湿地保护管理和监测队伍，批准建设的湿地自然保护区、湿地公园必须落实相应的机构和人员编制，切实履行湿地保护管理职责。
（三）积极实施森林生态修复，提升林业治水能力
持续推进绿化造林。继续开展山地绿化造林，加大江河源头和上游地区的植树造林力度，进一步提高造林补助标准。启动重要水系流域的退耕还林森林生态修复工程，促进流域沿线森林植被的恢复，切实提升森林治水功能。继续深入开展平原绿化、“四边”绿化和森林城市建设，持续增加国土绿量，积极开展平原绿化的可持续经营研究，提高绿化质量和景观效果，充分发挥“植树治水”的作用。
扎实推进森林抚育。根据我省的森林资源现状，扎实推进森林抚育，探索森林经营技术模式，优化森林结构，促进林木生长，逐步提高森林质量和林地生产力。加强对森林抚育的技术培训和指导，科学编制实施方案，强化质量管理和成效监测。完善森林抚育的财政补贴制度，进一步提高补贴标准，加快推进全省森林抚育工作。
加强林业产业生态经营。科学发展林业产业，加强毛竹、山核桃、茶叶等产业的生态经营，严格农药、化肥的使用，有效缓解局部区域高强度经营所带来的水土流失、水资源污染等问题。研究出台有利于林业产业生态经营的补助机制，充分调动广大林农的积极性，并在重要水系源头区域开展试点补助工作。
（四）努力探索生态补偿方式，建立治水长效机制
完善公益林生态补偿机制。逐步建立与国民经济发展相适应、与生态效益相匹配的补偿标准增长机制。稳步推进生态公益林分级管理体系，并制定相应的分类补偿机制。积极探索政府租赁和赎买的补偿方式，在钱塘江、瓯江、太湖等主要流域源头地区，适时开展非国有投资主体营造的公益林政府赎买和非国有公益林使用权政府租用的试点工作。完善区际生态补偿政策，建立流域上下游区际利益互补的协调机制。
研究建立湿地生态补偿制度。加快研究建立湿地资源保护生态补偿机制，尽快开展湿地特别是重要湿地生态效益补偿试点。加大对湿地保护的财政投入力度，形成多级财政补偿机制，逐步建立湿地生态补偿专项转移支付制度。充分运用市场机制，争取社会各方面的资金，设立湿地保护专项基金，形成多渠道、多主体的资金投入模式，建立政府补偿、市场补给有机统一的湿地生态补偿机制。
完善林地征收占用补偿机制。加强林地资源管理，探索建立项目节约使用林地的价格调节机制。根据林地的保护等级，健全征占用林地补偿和安置机制，制定补偿政策，实行林地优质优价、不同林地利用方向差别化经济调控制度。森林植被恢复费应根据项目性质、区位、质量和用途等制定不同的标准，促进科学、节约用地。
（五）建立健全目标考核制度，保障林业治水成效
加强林业资源监测和评价。不断扩展和丰富监测内容，特别是要加强林业资源对水资源安全影响的监测和评价工作，提高监测和研究水平，定期公布监测结果，增强林业为“五水共治”的服务能力。完善林业资源监测队伍建设，形成省级监测机构为骨干，市、县两级技术力量为基础的监测体系。
建立目标考核制度。逐步建立森林、湿地资源目标责任制并开展考核，在森林覆盖率、森林蓄积量考核试点的基础上逐步推广。探索编制林业资源资产负债表，对领导干部实行林业资源资产离任审计，研究建立生态环境损害责任终身追究制度，切实保障林业治水成效。
探索森林生态保护奖惩机制。在淳安、开化重点生态功能示范区对森林覆盖率、森林蓄积量指标进行考核的基础上，进一步扩大考核范围，创新考核方式，丰富考核内容，逐步探索建立对森林覆盖率、森林蓄积量、重要湿地面积、湿地保护率、林地征占用指标、采伐指标等进行考核奖惩的机制。
作者系省林业厅厅长
