土地确权和土地流转事关农业农村改革发展稳定大局
□李强
农村土地承包经营权确权登记颁证和土地经营权流转与农民群众利益切身相连，与现代农业发展息息相关，是事关农业农村改革发展稳定大局的两件大事。做好这两项工作，意义重大。
明确任务，把握政策，确保农村土地确权登记颁证工作有序推进
自去年6月省委、省政府召开推进土地确权登记颁证深化农村产权制度改革电视电话会议后，宁波市各级党委、政府和农业部门高度重视，积极行动，对全市二轮土地承包情况，承包地块、承包农户变化情况，历史遗留问题以及确权环节中可能会出现的问题进行调查摸底，并成立工作协调小组，下发指导意见,积极开展试点，全面推进土地确权登记颁证工作。
土地确权登记颁证，涉及千家万户，情况复杂。尽管宁波市二轮土地承包基础扎实，合同签订率、权证发放率都比较高，台账资料保管完整齐全，但二轮承包期限至今已过半，土地承包情况复杂，工作难度较大。特别是随着农村税费改革和城市化推进，土地价值发生根本性变化，种粮补贴、流转价格和征地补偿费逐年攀升，农民从土地得到的红利越来越多，争地的意愿越发强烈；随着农业产业化推进，通过土地流转、土地整理，一些地块界址消失；还有一些二轮承包遗留问题，如地权不均，“折扣田”、农村基础公益设施建设有偿或无偿占用了农户承包土地等导致承包面积和实际面积存在差异等等。从工作推进上来看，还存在认识不统一，畏难消极思想严重，一些县（市、区）、乡镇管理机构力量薄弱，业务能力跟不上，村级组织面临换届等问题。开展农村土地确权登记颁证工作是中央作出的重大决策部署，也是一项严肃的政治任务，必须把握好政策原则，积极稳妥，有序推进，确保按要求完成。（一）牢牢把握目标要求。按照中央和省提出的“权属合法，确权精准，登记完整，权证适用，信息管理”要求，用3年左右时间基本完成全市土地确权登记颁证工作，重点解决承包地块面积不准、“四至”不清、空间位置不明和承包经营权登记簿不健全等问题。在此基础上，建立起与不动产统一登记相衔接、高效便捷、互联互通的农村土地承包经营权登记管理体系。（二）牢牢把握进度要求。按照省委、省政府考核要求，2015年，江北区全区开展试点，并在年底完成总承包土地面积20%以上的外业测绘任务，同时在余姚市小曹娥镇、慈溪市长河镇、奉化市岳林街道、宁海县胡陈乡、象山县茅洋乡、鄞州区云龙镇、北仑区小港街道、镇海区九龙湖镇等8个乡镇（街道）开展整乡镇（街道）试点，所有试点在2016年6月底前完成。2016年，全市全面开展；2017年底前基本完成；2018年进行扫尾完善。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权证由各县（市）、区人民政府颁发，杭州湾新区、东钱湖旅游度假区、国家高新区的土地承包经营权证按行政区划和属地管理原则，由所在地县级人民政府颁发，但农村土地承包管理工作由上述三区管委会负责。（三）牢牢把握工作原则。一是保持土地承包关系稳定。土地确权登记颁证是对现有土地承包关系的进一步完善，而不是推倒重来、打乱重分，不能借机违法调整或收回农户承包地。二是依法依规有序操作。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部、省农业厅制发的相关规范和标准，依照法定内容和规范程序开展土地确权登记颁证。三是确权确地为主。土地承包经营权权属总体上要确地到户，从严掌握确权不确地的范围，坚持农地农用。凡土地已承包到户、“四至”明确清晰的，都要确权确地。确权不确地的，必须严格把握条件和程序，充分体现农民意愿，由发包方提出，经过乡镇（街道）审核，报县级人民政府批准同意，并报省、市农业部门备案。四是以农民为主体。村组土地确权登记颁证方案要由集体经济组织成员充分讨论、社员代表大会协商通过。承包地块面积、“四至”等表格材料要经农户签字认可。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，由农民通过民主协商方式妥善处理。五是进度服从质量。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。各地要根据省里要求及全市进度计划，结合当地实际有序安排，实行试点先行、分批实施，先易后难、稳步推进，不能赶进度、走过场。（四）牢牢把握政策标准。这次土地承包经营权确权登记颁证，是依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，要严格政策界限，统一政策口径，不管遇到什么难题，力求都能找到政策依据，都要寻求法规支撑，都要依靠村民自治协商解决。凡是法律法规有明确规定的，要严格按照法律法规执行。对于法律法规没有明确规定和一时拿不准的政策问题，各地要根据当地实际，本着保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则，遵循法律法规的基本精神，通过集体会商等方式明确。（五）牢牢把握工作步骤。一是开展承包档案资料清查。收集农村土地台账资料，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块和农户家庭承包情况。二是开展承包经营权调查。通过图解加实测的办法，充分利用现有的图件、影像等资料，绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、“四至”、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经农户审核并签字确认。三是完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同。四是建立健全登记簿。以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府承担农村经营管理的机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿。五是换发承包经营权证书。按规定程序和要求，向承包方换发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书交回销毁。六是推进承包管理信息化建设。依托全省统一的土地承包经营权登记颁证管理系统，搭建省、市、县三级互联互通的土地承包管理信息化平台，并与不动产登记信息平台等实现信息共享。七是规范档案管理。按照农业部、国家档案局制发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》，认真做好土地确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等文件材料的收集、整理、鉴定、保管、数字化、编研和利用等工作。
强化服务，提高质量，有效推进农村土地流转和规模经营
推进农村土地经营权流转，发展适度规模经营，是建立新型农业经营体系的基础，是发展现代农业的前提。宁波市自2013年12月召开全市推进农村土地流转现场会后，按照“扩大总量，整合存量，提高质量”的要求，进一步加大工作力度和政策扶持力度，土地流转水平不断提升。全市农村土地经营权流转率和规模经营率均在60%以上；流转形式不断创新,整村委托流转和土地股份制不断推进；流转服务体系不断健全,全市9个涉农县（市、区）都建立了县级土地流转信息网和农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构，涉农镇（乡、街道）全部建立土地流转服务中心，余姚、慈溪、奉化、宁海、象山等地建立了农村产权交易中心；土地权能不断显化，允许和鼓励经营主体通过土地经营权抵押获得贷款，为经营主体融资开辟新路。
但从宁波全市看，也存在着土地流转质量不高，流转时间偏短，流转规模偏小，规模经营不稳，服务机制不顺等问题。各地必须认真贯彻落实上级文件精神，进一步加大探索力度，突破工作瓶颈，切实保障农民权益，为发展现代农业，全面建成国家级现代农业示范区奠定坚实基础。（一）抓好土地流转质量。提高土地流转质量的关键是延长土地流转期限。一方面，要确好权，让农民吃上“定心丸”，消除农民怕“土地流转会失去承包权”的疑虑，让农民放心流出土地。另一方面，要在创新机制上下功夫。一要创新流转形式。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，大力推进整村委托流转、土地股份合作等行之有效的流转模式。同时，积极探索，只要符合现代农业发展要求，只要有利于流转土地长期稳定，就要大胆地试。二要完善价格机制。土地是生产要素，土地流转也是市场行为，需要用市场经济的理念破解土地流转双方的利益博弈问题，鼓励承包方与受让方通过协商、投标等方式，采取实物折价、随承包年限逐年递增等办法，合理确定土地流转价格。三要健全激励机制。针对土地流转中的“流出难”“不稳定”等问题，宁波市政府专门出台政策，对长期流出的农户，在养老保障、流转收益等方面给予补助，并对推进集中连片流转和土地股份制改革的村级服务组织给予奖励。各地可结合实际，进一步健全相关激励机制。（二）抓好新型主体培育。加快推进土地流转，离不开龙头企业、农民合作社、家庭农场的强力带动，必须积极引导、重点培育、大力支持。当前，要突出围绕解决新型经营主体发展面临的瓶颈问题，在基础设施、项目建设、用地用人、金融服务、农业保险等方面加强扶持，不断增强发展实力，提高示范带动效应。鼓励工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业，重点从事农产品加工流通业和农业社会化服务，带动农户和农民合作组织发展规模经营。要探索准入机制，对进入农业领域的各类经营主体，在经营资质、项目规划、建设内容等方面把好关，防止出现“非农化”“非粮化”倾向。同时，要采取切实措施，积极引导各类经营主体向企业法人转变，使其真正成为市场经济的经营主体。（三）抓好流转服务体系。建设土地流转服务体系，村级是重点，乡镇是关键，县级是保障。村级组织作为土地流转的组织载体，要健全土地流转服务站，重点做好土地供求信息发布、合同签订、纠纷调解等事项，切实发挥村级组织的基础性、根本性作用。各乡镇（街道）要健全土地流转服务中心，具体负责土地承包和流转的监督管理、区域供求信息发布、政策咨询、合同鉴证、档案管理、纠纷调解等指导服务工作。县级农业部门要负责做好土地流转管理、政策法规咨询、流转程序制定、跨区域土地流转服务信息发布、镇村土地流转指导等职能。各地要按照制度健全、管理规范、服务到位的要求，加快土地流转服务组织标准化建设，为土地流转提供全过程、全方位、高质量服务。（四）抓好土地权能拓展。一是加快农村产权流转交易市场体系建设。积极引导土地流转双方进入流转平台交易，健全土地流转交易等规则，强化市场运行监管，着力防范和化解流转交易风险。加快培育农村产权评估服务组织，大力培养评估人才。二是开展土地经营权抵押贷款。探索开展流转土地经营权登记发证、土地经营权抵押贷款工作，完善涉农贷款分析和评估制度，解决经营主体融资难问题。
作者系宁波市农业局局长
农村土地承包经营权确权登记颁证和土地经营权流转与农民群众利益切身相连，与现代农业发展息息相关，是事关农业农村改革发展稳定大局的两件大事。做好这两项工作，意义重大。
明确任务，把握政策，确保农村土地确权登记颁证工作有序推进
自去年6月省委、省政府召开推进土地确权登记颁证深化农村产权制度改革电视电话会议后，宁波市各级党委、政府和农业部门高度重视，积极行动，对全市二轮土地承包情况，承包地块、承包农户变化情况，历史遗留问题以及确权环节中可能会出现的问题进行调查摸底，并成立工作协调小组，下发指导意见,积极开展试点，全面推进土地确权登记颁证工作。
土地确权登记颁证，涉及千家万户，情况复杂。尽管宁波市二轮土地承包基础扎实，合同签订率、权证发放率都比较高，台账资料保管完整齐全，但二轮承包期限至今已过半，土地承包情况复杂，工作难度较大。特别是随着农村税费改革和城市化推进，土地价值发生根本性变化，种粮补贴、流转价格和征地补偿费逐年攀升，农民从土地得到的红利越来越多，争地的意愿越发强烈；随着农业产业化推进，通过土地流转、土地整理，一些地块界址消失；还有一些二轮承包遗留问题，如地权不均，“折扣田”、农村基础公益设施建设有偿或无偿占用了农户承包土地等导致承包面积和实际面积存在差异等等。从工作推进上来看，还存在认识不统一，畏难消极思想严重，一些县（市、区）、乡镇管理机构力量薄弱，业务能力跟不上，村级组织面临换届等问题。开展农村土地确权登记颁证工作是中央作出的重大决策部署，也是一项严肃的政治任务，必须把握好政策原则，积极稳妥，有序推进，确保按要求完成。（一）牢牢把握目标要求。按照中央和省提出的“权属合法，确权精准，登记完整，权证适用，信息管理”要求，用3年左右时间基本完成全市土地确权登记颁证工作，重点解决承包地块面积不准、“四至”不清、空间位置不明和承包经营权登记簿不健全等问题。在此基础上，建立起与不动产统一登记相衔接、高效便捷、互联互通的农村土地承包经营权登记管理体系。（二）牢牢把握进度要求。按照省委、省政府考核要求，2015年，江北区全区开展试点，并在年底完成总承包土地面积20%以上的外业测绘任务，同时在余姚市小曹娥镇、慈溪市长河镇、奉化市岳林街道、宁海县胡陈乡、象山县茅洋乡、鄞州区云龙镇、北仑区小港街道、镇海区九龙湖镇等8个乡镇（街道）开展整乡镇（街道）试点，所有试点在2016年6月底前完成。2016年，全市全面开展；2017年底前基本完成；2018年进行扫尾完善。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权证由各县（市）、区人民政府颁发，杭州湾新区、东钱湖旅游度假区、国家高新区的土地承包经营权证按行政区划和属地管理原则，由所在地县级人民政府颁发，但农村土地承包管理工作由上述三区管委会负责。（三）牢牢把握工作原则。一是保持土地承包关系稳定。土地确权登记颁证是对现有土地承包关系的进一步完善，而不是推倒重来、打乱重分，不能借机违法调整或收回农户承包地。二是依法依规有序操作。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规和政策规定，按照农业部、省农业厅制发的相关规范和标准，依照法定内容和规范程序开展土地确权登记颁证。三是确权确地为主。土地承包经营权权属总体上要确地到户，从严掌握确权不确地的范围，坚持农地农用。凡土地已承包到户、“四至”明确清晰的，都要确权确地。确权不确地的，必须严格把握条件和程序，充分体现农民意愿，由发包方提出，经过乡镇（街道）审核，报县级人民政府批准同意，并报省、市农业部门备案。四是以农民为主体。村组土地确权登记颁证方案要由集体经济组织成员充分讨论、社员代表大会协商通过。承包地块面积、“四至”等表格材料要经农户签字认可。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，由农民通过民主协商方式妥善处理。五是进度服从质量。要实行全程质量控制，把握关键环节，守好质量关口。各地要根据省里要求及全市进度计划，结合当地实际有序安排，实行试点先行、分批实施，先易后难、稳步推进，不能赶进度、走过场。（四）牢牢把握政策标准。这次土地承包经营权确权登记颁证，是依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，要严格政策界限，统一政策口径，不管遇到什么难题，力求都能找到政策依据，都要寻求法规支撑，都要依靠村民自治协商解决。凡是法律法规有明确规定的，要严格按照法律法规执行。对于法律法规没有明确规定和一时拿不准的政策问题，各地要根据当地实际，本着保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则，遵循法律法规的基本精神，通过集体会商等方式明确。（五）牢牢把握工作步骤。一是开展承包档案资料清查。收集农村土地台账资料，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块和农户家庭承包情况。二是开展承包经营权调查。通过图解加实测的办法，充分利用现有的图件、影像等资料，绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、“四至”、空间位置，制作承包地块分布图。调查成果经农户审核并签字确认。三是完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同。四是建立健全登记簿。以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府承担农村经营管理的机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿。五是换发承包经营权证书。按规定程序和要求，向承包方换发土地承包经营权证书，原已发的土地承包经营权权属证书交回销毁。六是推进承包管理信息化建设。依托全省统一的土地承包经营权登记颁证管理系统，搭建省、市、县三级互联互通的土地承包管理信息化平台，并与不动产登记信息平台等实现信息共享。七是规范档案管理。按照农业部、国家档案局制发的《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》，认真做好土地确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等文件材料的收集、整理、鉴定、保管、数字化、编研和利用等工作。
强化服务，提高质量，有效推进农村土地流转和规模经营
推进农村土地经营权流转，发展适度规模经营，是建立新型农业经营体系的基础，是发展现代农业的前提。宁波市自2013年12月召开全市推进农村土地流转现场会后，按照“扩大总量，整合存量，提高质量”的要求，进一步加大工作力度和政策扶持力度，土地流转水平不断提升。全市农村土地经营权流转率和规模经营率均在60%以上；流转形式不断创新,整村委托流转和土地股份制不断推进；流转服务体系不断健全,全市9个涉农县（市、区）都建立了县级土地流转信息网和农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构，涉农镇（乡、街道）全部建立土地流转服务中心，余姚、慈溪、奉化、宁海、象山等地建立了农村产权交易中心；土地权能不断显化，允许和鼓励经营主体通过土地经营权抵押获得贷款，为经营主体融资开辟新路。
但从宁波全市看，也存在着土地流转质量不高，流转时间偏短，流转规模偏小，规模经营不稳，服务机制不顺等问题。各地必须认真贯彻落实上级文件精神，进一步加大探索力度，突破工作瓶颈，切实保障农民权益，为发展现代农业，全面建成国家级现代农业示范区奠定坚实基础。（一）抓好土地流转质量。提高土地流转质量的关键是延长土地流转期限。一方面，要确好权，让农民吃上“定心丸”，消除农民怕“土地流转会失去承包权”的疑虑，让农民放心流出土地。另一方面，要在创新机制上下功夫。一要创新流转形式。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，大力推进整村委托流转、土地股份合作等行之有效的流转模式。同时，积极探索，只要符合现代农业发展要求，只要有利于流转土地长期稳定，就要大胆地试。二要完善价格机制。土地是生产要素，土地流转也是市场行为，需要用市场经济的理念破解土地流转双方的利益博弈问题，鼓励承包方与受让方通过协商、投标等方式，采取实物折价、随承包年限逐年递增等办法，合理确定土地流转价格。三要健全激励机制。针对土地流转中的“流出难”“不稳定”等问题，宁波市政府专门出台政策，对长期流出的农户，在养老保障、流转收益等方面给予补助，并对推进集中连片流转和土地股份制改革的村级服务组织给予奖励。各地可结合实际，进一步健全相关激励机制。（二）抓好新型主体培育。加快推进土地流转，离不开龙头企业、农民合作社、家庭农场的强力带动，必须积极引导、重点培育、大力支持。当前，要突出围绕解决新型经营主体发展面临的瓶颈问题，在基础设施、项目建设、用地用人、金融服务、农业保险等方面加强扶持，不断增强发展实力，提高示范带动效应。鼓励工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业，重点从事农产品加工流通业和农业社会化服务，带动农户和农民合作组织发展规模经营。要探索准入机制，对进入农业领域的各类经营主体，在经营资质、项目规划、建设内容等方面把好关，防止出现“非农化”“非粮化”倾向。同时，要采取切实措施，积极引导各类经营主体向企业法人转变，使其真正成为市场经济的经营主体。（三）抓好流转服务体系。建设土地流转服务体系，村级是重点，乡镇是关键，县级是保障。村级组织作为土地流转的组织载体，要健全土地流转服务站，重点做好土地供求信息发布、合同签订、纠纷调解等事项，切实发挥村级组织的基础性、根本性作用。各乡镇（街道）要健全土地流转服务中心，具体负责土地承包和流转的监督管理、区域供求信息发布、政策咨询、合同鉴证、档案管理、纠纷调解等指导服务工作。县级农业部门要负责做好土地流转管理、政策法规咨询、流转程序制定、跨区域土地流转服务信息发布、镇村土地流转指导等职能。各地要按照制度健全、管理规范、服务到位的要求，加快土地流转服务组织标准化建设，为土地流转提供全过程、全方位、高质量服务。（四）抓好土地权能拓展。一是加快农村产权流转交易市场体系建设。积极引导土地流转双方进入流转平台交易，健全土地流转交易等规则，强化市场运行监管，着力防范和化解流转交易风险。加快培育农村产权评估服务组织，大力培养评估人才。二是开展土地经营权抵押贷款。探索开展流转土地经营权登记发证、土地经营权抵押贷款工作，完善涉农贷款分析和评估制度，解决经营主体融资难问题。
作者系宁波市农业局局长
