加快补齐发展村级集体经济短板的若干思考
□顾剑明
发展壮大村级集体经济，是巩固和完善农村基本经营制度、加强基层政权和美丽乡村建设的重要物质保障。近年来，浙江省委、省政府高度重视村级集体经济发展，从2012年开始，省财政每年安排8000万元用于扶持经济薄弱村发展村级集体经济，切实增强村级组织的“造血”功能，至2015年底，全省累计消灭5561个村集体经济年收入5万元以下的村。但从面上看，一些欠发达地区的村级集体经济依然薄弱。目前，在全省29429个村级集体经济组织中，集体经济年收入在5万元以下的仍有6240个，占21.2%，其中1万元以下的空壳村有1837个，占6.2%。这已影响部分村级基层党组织建设，影响其正常运转以及凝聚力、向心力、号召力和战斗力的发挥，影响全面小康社会的如期实现。对此，浙江省委十三届九次全会通过的《关于补齐短板的若干意见》，将发展村级集体经济列入补短板的工作内容之一，并提出了“全面消除年收入10万元以下集体经济薄弱村”的目标任务。加快补齐发展村级集体经济短板已成为当前我省农业和农村经济发展的一项重要工作。
补齐发展村级集体经济短板的路径选择
（一）发展资源经济。一是村级集体经济组织领办土地股份合作社，引导集体经济组织成员以土地承包经营权折股入社，开展适度规模经营，发展现代高效农业。二是利用“四荒”地、水面和土地整理、宅基地复垦等节余土地及其他可利用的集体资源，发展特色种养业。三是依托自然风光、民俗风情、农耕文明，参办经济实体，发展具有休闲度假、养生养老、民俗体验、特色餐饮等功能的旅游项目，推进一二三产融合发展。四是结合农村生活污水治理、村庄整治和河道疏浚等，开发盘活集体水土资源；积极利用太阳能资源，加快建设“光伏小康工程”。（二）盘活经营资产。整合现有的低、小、散村级物业，按照土地利用总体规划和城乡建设规划要求，利用集体非农建设用地、村级留用地以及土地整理复垦节余土地，抱团异地兴建、联村共建“飞地”物业项目。盘活闲置房屋，引入市场机制，采取公司牵头、农户入股等方式，发展民宿经济。对于劳动力较密集的地区，可盘活建造来料加工场所，发展生态、环保、低耗的来料加工业。（三）拓展三产服务业。积极创办农民合作社等服务实体，开展代耕代种代收、统防统治、烘干储藏、集中运输等产前、产中、产后服务。鼓励村级集体经济组织以劳务承包方式承接社区服务、镇村公路（绿化）养（管）护、家政服务、企业后勤、河道保洁等工作。村级集体经济组织成立物业管理等专业服务公司，为本村提供生产生活资料供应、维修管护等服务。（四）发展电子商务。结合微信公众号、门户网站、当地特色农产品推广平台以及村级电商服务站，搭建农产品网上交易平台。积极促进农业与旅游、文化产业的深度融合，通过延长产业链、拓展农业功能，增加集体经济收入。（五）探索混合经济。鼓励村级集体经济组织以土地承包经营权、资产、资金等按照保底分红等方式，参股农民合作社和经营稳定、资产质量较好的工商企业。鼓励由多个集体经济组织共同出资联合组建经济联合体，按照现代企业经营理念抱团发展集体经济。鼓励有条件的村级集体经济组织探索资产项目化经营，与其他经济主体或集体经济组织成员发展混合所有制经济。
补齐发展村级集体经济短板的对策举措
（一）深化农村产权改革。一是加快“三权”确权。加快推进农村土地承包经营权和宅基地、集体建设用地等不动产的确权登记颁证工作，确保集体经济组织成员应享尽享、应确尽确。二是激活农村资产。开展集体经营性建设用地入市和农村宅基地改革试点，稳妥推进农村土地承包经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款试点,在落实集体资产股份占有、收益权基础上，试点探索股权有偿退出、抵押、担保、继承机制，做到股份权能应予尽予。三是规范产权交易。将村集体达到一定标的额的经营性资产，通过县、乡两级农村产权交易市场进行公开交易，做到应入尽入。严格执行村集体工程建设项目招投标制度，规范村集体资产资源发包、租赁协议（合同）管理，提高集体经济收入。四是探索政经分离。加强和完善农村基层治理，实现村民自治组织与集体经济组织在选民资格、组织功能、账目资产、议事决策上的“四分离”。强化村级集体经济组织“三会”制度建设与落实，确保集体经济组织有序高效运行。（二）加强集体资产监管。一是严格控制支出。确保村集体经济收入有一定比例用于发展生产，并按照“定性、分类、限额”管理原则，严格控制非生产性支出。二是减轻村级负担。科学界定县（市、区）、乡镇、村级组织的事权和责任，政府公益性项目和公共服务设施向村级延伸时，不得变相转嫁由村承担；确需村级分担的，应由相关部门安排工作经费并提高补助标准，从源头上减轻村级负担。三是严格控制债务。施行村级债务警戒线制度，强化新增不良债务和为外单位、个人提供经济担保的责任追究。未经集体经济组织成员（代表）会议讨论通过，不得举债兴办村级公益事业项目。四是严格公开监督。进一步规范和完善村集体资产和财务公开制度，增强对村干部分配使用集体资产的约束力，实行民主理财、民主监督。（三）配强村级领导班子。一是完善干部选拔机制。按照干事创业有思路、村务管理有规矩、服务群众有感情、带领队伍有办法、廉洁公道有口碑的要求，选好、用好、管好村级领导干部。探索面向高校优秀应届毕业生招录选调“村官”，推动优秀大学生“村官”进入村级组织班子。二是完善考核激励机制。构建以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，实行经营管理绩效与经营者收入挂钩。对经营收入较好的村社，推广经营班子年薪制、风险抵押金制以及外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制，有条件的村可探索股权激励机制，激发经营者对发展集体经济的积极性。三是完善基层治理机制。建立完善基层组织体系，强化党对发展集体经济的领导力和控制力。依法配备农村集体资产专管员，确保其享受与村其他主要干部同等劳动报酬和福利待遇。（四）强化发展政策扶持。一是加大财政支持。各级财政每年应安排专项资金用于集体经济发展和薄弱村转化。建立健全农村基本公共服务财政承担的投入机制，加大对村级组织运转、村级公共事业和基础设施建设转移支付力度，优先扶持集体经济组织领办合作社发展农业产业项目。整合各项补助资金，支持集体经济发展。二是加大用地保障。各地在年度可用建设用地指标中应安排一定比例专门用于村级集体经济发展。农村集体土地依法被征收为国有土地的，按照被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或以留用地指标折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。加大土地综合整治力度，支持依法开发经营集体建设用地。三是加大金融支持。各级金融机构对村集体经济组织经营或参股的项目要优先提供金融服务，简化审批手续，实行利率优惠，积极探索扩大农村有效担保物范围。允许集体经济组织利用闲置资金参股农商银行、村镇银行等金融机构，鼓励创办农村资金互助会等新型农村合作金融组织。四是加大税费优惠。对集体经济组织出租物业征收的房产税、营业税以及村级公共事业建设工程所征的地方税收，实行先征后奖。对村集体经济组织因名称变更或合并、分立等原因办理非交易性质的产权变更手续，免收产权变更登记相关费用。（五）切实加强组织领导。认真贯彻落实浙江省委十三届九次全会精神，切实把发展壮大村级集体经济特别是解决好集体经济薄弱村问题、保障其正常运转作为巩固基层组织和基层政权建设的突出任务来抓。县、乡镇（街道）两级党委、政府要切实承担起发展壮大村级集体经济的职责，在规划编制、资金扶持、政策倾斜、要素供给等方面给予大力支持；各有关部门要各司其职，定期研究协调村级集体经济发展，落实政策措施，加大帮扶力度，加强服务指导。强化责任考核，将村级集体经济发展目标任务纳入党委、政府目标责任制考核，对思想不重视、工作推进不力的，采取通报、约谈、调整岗位等措施进行问责，确保如期实现“全面消除年收入10万元以下集体经济薄弱村”的目标任务。
作者系省农业厅经管处调研员
发展壮大村级集体经济，是巩固和完善农村基本经营制度、加强基层政权和美丽乡村建设的重要物质保障。近年来，浙江省委、省政府高度重视村级集体经济发展，从2012年开始，省财政每年安排8000万元用于扶持经济薄弱村发展村级集体经济，切实增强村级组织的“造血”功能，至2015年底，全省累计消灭5561个村集体经济年收入5万元以下的村。但从面上看，一些欠发达地区的村级集体经济依然薄弱。目前，在全省29429个村级集体经济组织中，集体经济年收入在5万元以下的仍有6240个，占21.2%，其中1万元以下的空壳村有1837个，占6.2%。这已影响部分村级基层党组织建设，影响其正常运转以及凝聚力、向心力、号召力和战斗力的发挥，影响全面小康社会的如期实现。对此，浙江省委十三届九次全会通过的《关于补齐短板的若干意见》，将发展村级集体经济列入补短板的工作内容之一，并提出了“全面消除年收入10万元以下集体经济薄弱村”的目标任务。加快补齐发展村级集体经济短板已成为当前我省农业和农村经济发展的一项重要工作。
补齐发展村级集体经济短板的路径选择
（一）发展资源经济。一是村级集体经济组织领办土地股份合作社，引导集体经济组织成员以土地承包经营权折股入社，开展适度规模经营，发展现代高效农业。二是利用“四荒”地、水面和土地整理、宅基地复垦等节余土地及其他可利用的集体资源，发展特色种养业。三是依托自然风光、民俗风情、农耕文明，参办经济实体，发展具有休闲度假、养生养老、民俗体验、特色餐饮等功能的旅游项目，推进一二三产融合发展。四是结合农村生活污水治理、村庄整治和河道疏浚等，开发盘活集体水土资源；积极利用太阳能资源，加快建设“光伏小康工程”。（二）盘活经营资产。整合现有的低、小、散村级物业，按照土地利用总体规划和城乡建设规划要求，利用集体非农建设用地、村级留用地以及土地整理复垦节余土地，抱团异地兴建、联村共建“飞地”物业项目。盘活闲置房屋，引入市场机制，采取公司牵头、农户入股等方式，发展民宿经济。对于劳动力较密集的地区，可盘活建造来料加工场所，发展生态、环保、低耗的来料加工业。（三）拓展三产服务业。积极创办农民合作社等服务实体，开展代耕代种代收、统防统治、烘干储藏、集中运输等产前、产中、产后服务。鼓励村级集体经济组织以劳务承包方式承接社区服务、镇村公路（绿化）养（管）护、家政服务、企业后勤、河道保洁等工作。村级集体经济组织成立物业管理等专业服务公司，为本村提供生产生活资料供应、维修管护等服务。（四）发展电子商务。结合微信公众号、门户网站、当地特色农产品推广平台以及村级电商服务站，搭建农产品网上交易平台。积极促进农业与旅游、文化产业的深度融合，通过延长产业链、拓展农业功能，增加集体经济收入。（五）探索混合经济。鼓励村级集体经济组织以土地承包经营权、资产、资金等按照保底分红等方式，参股农民合作社和经营稳定、资产质量较好的工商企业。鼓励由多个集体经济组织共同出资联合组建经济联合体，按照现代企业经营理念抱团发展集体经济。鼓励有条件的村级集体经济组织探索资产项目化经营，与其他经济主体或集体经济组织成员发展混合所有制经济。
补齐发展村级集体经济短板的对策举措
（一）深化农村产权改革。一是加快“三权”确权。加快推进农村土地承包经营权和宅基地、集体建设用地等不动产的确权登记颁证工作，确保集体经济组织成员应享尽享、应确尽确。二是激活农村资产。开展集体经营性建设用地入市和农村宅基地改革试点，稳妥推进农村土地承包经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款试点,在落实集体资产股份占有、收益权基础上，试点探索股权有偿退出、抵押、担保、继承机制，做到股份权能应予尽予。三是规范产权交易。将村集体达到一定标的额的经营性资产，通过县、乡两级农村产权交易市场进行公开交易，做到应入尽入。严格执行村集体工程建设项目招投标制度，规范村集体资产资源发包、租赁协议（合同）管理，提高集体经济收入。四是探索政经分离。加强和完善农村基层治理，实现村民自治组织与集体经济组织在选民资格、组织功能、账目资产、议事决策上的“四分离”。强化村级集体经济组织“三会”制度建设与落实，确保集体经济组织有序高效运行。（二）加强集体资产监管。一是严格控制支出。确保村集体经济收入有一定比例用于发展生产，并按照“定性、分类、限额”管理原则，严格控制非生产性支出。二是减轻村级负担。科学界定县（市、区）、乡镇、村级组织的事权和责任，政府公益性项目和公共服务设施向村级延伸时，不得变相转嫁由村承担；确需村级分担的，应由相关部门安排工作经费并提高补助标准，从源头上减轻村级负担。三是严格控制债务。施行村级债务警戒线制度，强化新增不良债务和为外单位、个人提供经济担保的责任追究。未经集体经济组织成员（代表）会议讨论通过，不得举债兴办村级公益事业项目。四是严格公开监督。进一步规范和完善村集体资产和财务公开制度，增强对村干部分配使用集体资产的约束力，实行民主理财、民主监督。（三）配强村级领导班子。一是完善干部选拔机制。按照干事创业有思路、村务管理有规矩、服务群众有感情、带领队伍有办法、廉洁公道有口碑的要求，选好、用好、管好村级领导干部。探索面向高校优秀应届毕业生招录选调“村官”，推动优秀大学生“村官”进入村级组织班子。二是完善考核激励机制。构建以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，实行经营管理绩效与经营者收入挂钩。对经营收入较好的村社，推广经营班子年薪制、风险抵押金制以及外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制，有条件的村可探索股权激励机制，激发经营者对发展集体经济的积极性。三是完善基层治理机制。建立完善基层组织体系，强化党对发展集体经济的领导力和控制力。依法配备农村集体资产专管员，确保其享受与村其他主要干部同等劳动报酬和福利待遇。（四）强化发展政策扶持。一是加大财政支持。各级财政每年应安排专项资金用于集体经济发展和薄弱村转化。建立健全农村基本公共服务财政承担的投入机制，加大对村级组织运转、村级公共事业和基础设施建设转移支付力度，优先扶持集体经济组织领办合作社发展农业产业项目。整合各项补助资金，支持集体经济发展。二是加大用地保障。各地在年度可用建设用地指标中应安排一定比例专门用于村级集体经济发展。农村集体土地依法被征收为国有土地的，按照被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或以留用地指标折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。加大土地综合整治力度，支持依法开发经营集体建设用地。三是加大金融支持。各级金融机构对村集体经济组织经营或参股的项目要优先提供金融服务，简化审批手续，实行利率优惠，积极探索扩大农村有效担保物范围。允许集体经济组织利用闲置资金参股农商银行、村镇银行等金融机构，鼓励创办农村资金互助会等新型农村合作金融组织。四是加大税费优惠。对集体经济组织出租物业征收的房产税、营业税以及村级公共事业建设工程所征的地方税收，实行先征后奖。对村集体经济组织因名称变更或合并、分立等原因办理非交易性质的产权变更手续，免收产权变更登记相关费用。（五）切实加强组织领导。认真贯彻落实浙江省委十三届九次全会精神，切实把发展壮大村级集体经济特别是解决好集体经济薄弱村问题、保障其正常运转作为巩固基层组织和基层政权建设的突出任务来抓。县、乡镇（街道）两级党委、政府要切实承担起发展壮大村级集体经济的职责，在规划编制、资金扶持、政策倾斜、要素供给等方面给予大力支持；各有关部门要各司其职，定期研究协调村级集体经济发展，落实政策措施，加大帮扶力度，加强服务指导。强化责任考核，将村级集体经济发展目标任务纳入党委、政府目标责任制考核，对思想不重视、工作推进不力的，采取通报、约谈、调整岗位等措施进行问责，确保如期实现“全面消除年收入10万元以下集体经济薄弱村”的目标任务。
作者系省农业厅经管处调研员
