减缓相对贫困的浙江探索与实践
□刘嫔珺
党的十九大把脱贫攻坚作为全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，摆到重中之重位置，高站位谋划，精准化实施，强力度推进。浙江作为中国革命红船起航地、改革开放先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地，有责任、有基础、有条件先行先试、大胆探索，高质量推进扶贫开发工作持续走在全国前列。
一、现实基础
习近平同志在担任浙江省委书记期间，亲自谋划推动了浙江扶贫开发政策的制定，亲自部署了欠发达乡镇奔小康、山海协作、百亿帮扶致富建设等扶贫工程。历届省委、省政府坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干，推动浙江扶贫开发工作实现了从解决绝对贫困向减缓相对贫困的历史性跃迁。
（一）高站位谋划，减缓相对贫困体制机制加速构建。一是确立“三个转变”新思路。扶贫目标从解决扶贫对象的基本生活保障转向实现全面小康，政策取向从开发性扶贫为主转向社会保障性扶贫与开发性扶贫并重，制度设计从临时性、阶段性的政策性扶贫转向常态化、法治化的制度性扶贫。二是制定“3+X+Y”新政策。“3”就是低收入农户高水平全面小康计划、促进26县加快发展、消除集体经济薄弱村等3个综合类政策；“X”就是落实好新一轮扶贫结对帮扶工作等专项的40多个帮扶类政策；“Y”就是扶贫对象认定、项目资金管理等日常管理类政策。三是建立各方协同新体系。健全党委领导、政府负责、扶贫开发领导小组统筹协调的领导体系，省负总责、市县抓落实、乡村组织实施的工作体系，资金绩效评价、26县考核以及审计、巡视等整体联动的考评体系，村企结对、公益基金、12317监督举报等平台为支撑的社会参与体系。（二）精准化施策，低收入农户共建共享高水平全面小康。一是全面开展精准识别。完善扶贫对象识别标准、认定程序，建立扶贫对象年度动态调整机制。二是逐户实施精准帮扶。统筹实施产业扶贫、行业扶贫、异地搬迁、金融扶贫等政策举措。“十三五”以来，全省实施异地搬迁农户8.76万人，低收入农户人均可支配收入年均增长13%以上，明显高于全省平均水平。三是持续强化兜底保障。最低生活保障提标扩面和城乡同标，低保特困人员供养、自然灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等实现低收入农户全覆盖。（三）多层次统筹，加快发展县加速成为区域经济新增长点。一是全力打造山海协作升级版。创新发展“飞地”经济，高质量推进省级山海协作产业园、生态旅游文化产业园和“飞地”园区建设，区域协调发展方式由“经济追赶型”向“功能互补型”转变。二是健全财政优先保障机制。对26县的民生支出等转移支付比例在80%以上，其中淳安等7个县实行全额转移支付。12县每县每年可获得“两山一类”激励资金。三是加快缩小公共服务差距。26县标准化学校比率加快提升，每县均有一所二甲以上医院。建成一批与26县相关的铁路、高速公路项目，除2个县外均实现通高速。（四）聚合力攻坚，集体经济薄弱村加速消除。一是强化政策扶持。实施消除集体经济薄弱村三年行动计划。创新发放村集体抱团飞地项目贷款等。二是着力拓展收入来源。因地制宜通过资源开发、物业经营等途径，实施县级抱团项目218个，经济发展长效机制不断健全。三是加强帮扶力度。持续开展“千企结千村、消灭薄弱村”专项行动，已落实帮扶项目3207个，实际到位资金11.2亿元。全省253个工作组派驻到村。（五）全社会动员，各方广泛参与的大扶贫格局基本形成。一是坚持党政主导。根据新要求，及时调整省扶贫开发领导小组成员，制定规划、计划和政策。二是构建长效帮扶。党政机关、高等院校、科研单位、国有企业、金融机构、发达县镇等与加快发展县、乡、村三级形成结对，“到户、驻村、联乡、带县”工作机制基本形成。三是壮大社会力量。引导和激励浙商、华人华侨和新乡贤捐资助学、助残、敬老、济困，开展“村企结对”“侨胞反哺家乡”等社会扶贫行动。
二、困难挑战
（一）面临单项短板滞后于走在前列的矛盾。在一些具体指标或单项工作上，与总体走在前列的方位不相匹配。如，全省小学教育师生比低于全国平均水平；个别地方在低收入农户建档立卡中存在财产识别不全、对象识别不准等问题。（二）面临进展成效滞后于工作要求的矛盾。如，“三保障”方面，与精准到人和补齐短板的要求相比依然存在差距。个别县的救助补助资金滞留在财政或镇街未使用，个别县来料加工项目让低收入农户直接受益还不够。
（三）面临政策制定滞后于工作实践的矛盾。如，扶贫异地搬迁涉及的补助标准调整不够及时；对新兴的网络扶贫等相关内容研究不够深入；对一些地方扶贫资金使用出现的“盼”与“怕”等问题，没有及时有效地制定出针对性政策。（四）面临方法创新滞后于实际需要的矛盾。如，面对互联网、大数据、云计算等现代技术日新月异，没有及时有效地将其融入到工作方式方法的创新上。扶贫对象财产核实所需的部门间、县域间的数据共享尚未全面打通。（五）面临理念转变滞后于阶段跃迁的矛盾。一些地方和部门在绝对贫困消除和欠发达县“摘帽”后，或产生了无贫可扶的错误认识，或片面认为只要低保兜好底就可以了，或套用旧理念、老思路指导新实践，有些则产生了守摊子、差不多的错误认识。（六）面临力量配备滞后于任务调整的矛盾。全省扶贫力量配备不足、流动性大、整体素质有待提升等问题亟需破解。特别是26县中相当一部分农业农村部门没有单设扶贫开发科，不少乡镇没有专职从事扶贫工作的干部。
三、对策建议
当前和今后一个时期，要在确保贫困现象不出现反复的基础上，把扶贫开发工作重心转到增强低收入农户自我发展能力和生活质量提高上来，转到推进淳安等26县生态优势发挥上来，转到集体经济相对薄弱村巩固提升上来，全力打造减缓相对贫困先行先试区，为全国完成脱贫攻坚目标任务后的战略思路提供浙江经验、浙江方案。（一）主要目标。到2022年，基本建立减缓相对贫困体制机制和政策体系，全省居民收入差距、区域发展差距进一步缩小。高质量实现“两不愁三保障”，低收入农户年人均收入达到9000元，有劳动力低收入农户年人均收入达到1.8万元。经济发达县（市、区）、淳安等26县以及其他县（市、区）的村经营性收入分别达到20万元、8万元、12万元以上。26县农民年人均收入达到2万元以上。（二）重点工作。
1.高质量实现“两不愁三保障”。重点在“高水平、均衡化、广覆盖”上下功夫。一是“两不愁”方面。聚焦年人均收入9000元以下低收入农户，实施精准管理，指导各县在产业扶贫项目安排、乡村公益性岗位就业、异地搬迁补助等方面加大倾斜，将帮扶情况纳入26县考核内容。二是义务教育方面。加大对教育薄弱地区的教育帮扶和经费补助力度，促进城乡、区域教育均衡化，实现教育救助制度低收入农户全覆盖。三是基本医疗方面。基本医疗保险、大病保险、医疗救助、医疗再保险制度实现全覆盖，全面推进县域医共体建设，提高基层医疗服务能力。四是住房安全方面。全面推进第二轮农村危旧房治理改造，提高对农村困难家庭危房改造补助标准。五是饮水安全方面。全面实施农村饮用水达标提标行动计划，构建以城市供水县域网为主、乡镇局域供水网为辅、单村水厂为补充的三级供水网。
2.精准化促进低收入农户创业就业。紧扣扶贫、扶志、扶智三条主线。一是切实加强就业扶贫。在26县办好一批中等职业学校和职业技能实习实训基地，免费对低收入农户进行劳动预备制培训和岗位技能提升培训。制定企业吸纳低收入农户就业的鼓励政策。二是切实加强创业扶贫。针对重点帮扶村产业基础薄弱，低收入农户创业能力不强、原始积累不足等问题，统筹推进面向低收入农户的新产业新业态扶持、联结机制完善、金融产品创新等举措。三是切实推进搬迁扶贫。更加尊重农民意愿、细分搬迁类型、优化实施程序、提高补助力度、完善配套政策，确保异地搬迁“搬得下、稳得住、富得起”。
3.系统化推进网络扶贫。充分发挥我省数字强省优势，积极构筑扶贫大数据、大平台、大协同、大产业。一是建立扶贫对象精准识别机制。在扶贫、民政等部门实现相同认定标准、相同分类方法、相同基础数据调用。建设“浙江省大救助信息平台”，实现信息互通共享。二是利用电商助推产业扶贫。引导电商平台与农业企业、重点帮扶村、低收入农户开展深度合作并建立长效机制，引导数字产业、数字经济向加快发展县辐射。三是推进公共服务数字化。积极探索“互联网+健康医疗+教育+培训”等多领域集成应用，推动移动教学、网上诊疗等服务向农村和低收入农户覆盖。四是推进金融扶贫便捷化。加强与蚂蚁金融等互联网金融的合作，开发应用集信用评定、用途管控、贴息审批等于一体的扶贫小额信用贷款。
4.着力促进26县加快发展。强化全省一盘棋的理念，推动26县全面走上绿色发展、生态富民、科学跨越的路子。一是强化政策精准供给。围绕“大湾区大花园大通道大都市区”建设、对接长三角一体化和诗路文化带等，制定新一轮促进26县加快发展的政策意见。二是大力发展生态经济。加强生态文明建设，进一步突出绿色发展主题，做大山海协作产业园，提升高效生态农业发展水平。三是加快新型城市化步伐。进一步实施“小县大城”战略，提升中心镇承载能力，提高产业和人口集聚水平。四是提升民生保障水平。加大基础设施建设力度，支持26县持续推进基本公共服务和社会保障、就业创业城乡均等化。
5.持续壮大薄弱村集体经济。坚持做大总量和提升质量并举。一是抓增收，持续提升“消薄”质量。聚焦聚力省定薄弱村，高质量完成消除薄弱村三年行动计划。积极对接国家统一部署，谋划好新一轮集体经济扶贫工作。二是抓管理，持续增强发展保障。优化完善村级集体经济发展台账，动态掌握“消薄”进度，探索推行集体资金网上审批、银联直付和村务卡制度。三是抓机制，持续推动长效构建。加快建立全省农村综合性产权流转交易体系，修改完善村经济合作社章程，通过选聘职业经理人等，积极探索转换经营机制。
6.切实加强扶贫机构队伍建设。坚持把扶贫机构队伍建设与“不忘初心、牢记使命”主题教育结合起来，与打造减缓相对贫困先行先试区结合起来。一是稳定和充实基层扶贫力量。进一步加强扶贫系统队伍和能力建设，加强市县扶贫机构和人员配备。建立扶贫干部容错机制，关心关爱扶贫干部，进一步激发扶贫干部工作积极性。二是加强业务能力培训。依托省委党校每年开办26县乡镇党委政府正职扶贫专题培训班，并向市县两级党校延伸。坚持线上培训与线下培训、理论教学与实践体验相结合，完成扶贫攻坚干部教育培训全覆盖。三是强化服务群众新作风。结合主题教育，以“三服务”活动为契机，以真诚的态度服务困难群众，以真实的成效回应群众期盼。
作者系省农业农村厅副厅长、省扶贫办副主任
党的十九大把脱贫攻坚作为全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，摆到重中之重位置，高站位谋划，精准化实施，强力度推进。浙江作为中国革命红船起航地、改革开放先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地，有责任、有基础、有条件先行先试、大胆探索，高质量推进扶贫开发工作持续走在全国前列。
一、现实基础
习近平同志在担任浙江省委书记期间，亲自谋划推动了浙江扶贫开发政策的制定，亲自部署了欠发达乡镇奔小康、山海协作、百亿帮扶致富建设等扶贫工程。历届省委、省政府坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干，推动浙江扶贫开发工作实现了从解决绝对贫困向减缓相对贫困的历史性跃迁。
（一）高站位谋划，减缓相对贫困体制机制加速构建。一是确立“三个转变”新思路。扶贫目标从解决扶贫对象的基本生活保障转向实现全面小康，政策取向从开发性扶贫为主转向社会保障性扶贫与开发性扶贫并重，制度设计从临时性、阶段性的政策性扶贫转向常态化、法治化的制度性扶贫。二是制定“3+X+Y”新政策。“3”就是低收入农户高水平全面小康计划、促进26县加快发展、消除集体经济薄弱村等3个综合类政策；“X”就是落实好新一轮扶贫结对帮扶工作等专项的40多个帮扶类政策；“Y”就是扶贫对象认定、项目资金管理等日常管理类政策。三是建立各方协同新体系。健全党委领导、政府负责、扶贫开发领导小组统筹协调的领导体系，省负总责、市县抓落实、乡村组织实施的工作体系，资金绩效评价、26县考核以及审计、巡视等整体联动的考评体系，村企结对、公益基金、12317监督举报等平台为支撑的社会参与体系。（二）精准化施策，低收入农户共建共享高水平全面小康。一是全面开展精准识别。完善扶贫对象识别标准、认定程序，建立扶贫对象年度动态调整机制。二是逐户实施精准帮扶。统筹实施产业扶贫、行业扶贫、异地搬迁、金融扶贫等政策举措。“十三五”以来，全省实施异地搬迁农户8.76万人，低收入农户人均可支配收入年均增长13%以上，明显高于全省平均水平。三是持续强化兜底保障。最低生活保障提标扩面和城乡同标，低保特困人员供养、自然灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等实现低收入农户全覆盖。（三）多层次统筹，加快发展县加速成为区域经济新增长点。一是全力打造山海协作升级版。创新发展“飞地”经济，高质量推进省级山海协作产业园、生态旅游文化产业园和“飞地”园区建设，区域协调发展方式由“经济追赶型”向“功能互补型”转变。二是健全财政优先保障机制。对26县的民生支出等转移支付比例在80%以上，其中淳安等7个县实行全额转移支付。12县每县每年可获得“两山一类”激励资金。三是加快缩小公共服务差距。26县标准化学校比率加快提升，每县均有一所二甲以上医院。建成一批与26县相关的铁路、高速公路项目，除2个县外均实现通高速。（四）聚合力攻坚，集体经济薄弱村加速消除。一是强化政策扶持。实施消除集体经济薄弱村三年行动计划。创新发放村集体抱团飞地项目贷款等。二是着力拓展收入来源。因地制宜通过资源开发、物业经营等途径，实施县级抱团项目218个，经济发展长效机制不断健全。三是加强帮扶力度。持续开展“千企结千村、消灭薄弱村”专项行动，已落实帮扶项目3207个，实际到位资金11.2亿元。全省253个工作组派驻到村。（五）全社会动员，各方广泛参与的大扶贫格局基本形成。一是坚持党政主导。根据新要求，及时调整省扶贫开发领导小组成员，制定规划、计划和政策。二是构建长效帮扶。党政机关、高等院校、科研单位、国有企业、金融机构、发达县镇等与加快发展县、乡、村三级形成结对，“到户、驻村、联乡、带县”工作机制基本形成。三是壮大社会力量。引导和激励浙商、华人华侨和新乡贤捐资助学、助残、敬老、济困，开展“村企结对”“侨胞反哺家乡”等社会扶贫行动。
二、困难挑战
（一）面临单项短板滞后于走在前列的矛盾。在一些具体指标或单项工作上，与总体走在前列的方位不相匹配。如，全省小学教育师生比低于全国平均水平；个别地方在低收入农户建档立卡中存在财产识别不全、对象识别不准等问题。（二）面临进展成效滞后于工作要求的矛盾。如，“三保障”方面，与精准到人和补齐短板的要求相比依然存在差距。个别县的救助补助资金滞留在财政或镇街未使用，个别县来料加工项目让低收入农户直接受益还不够。
（三）面临政策制定滞后于工作实践的矛盾。如，扶贫异地搬迁涉及的补助标准调整不够及时；对新兴的网络扶贫等相关内容研究不够深入；对一些地方扶贫资金使用出现的“盼”与“怕”等问题，没有及时有效地制定出针对性政策。（四）面临方法创新滞后于实际需要的矛盾。如，面对互联网、大数据、云计算等现代技术日新月异，没有及时有效地将其融入到工作方式方法的创新上。扶贫对象财产核实所需的部门间、县域间的数据共享尚未全面打通。（五）面临理念转变滞后于阶段跃迁的矛盾。一些地方和部门在绝对贫困消除和欠发达县“摘帽”后，或产生了无贫可扶的错误认识，或片面认为只要低保兜好底就可以了，或套用旧理念、老思路指导新实践，有些则产生了守摊子、差不多的错误认识。（六）面临力量配备滞后于任务调整的矛盾。全省扶贫力量配备不足、流动性大、整体素质有待提升等问题亟需破解。特别是26县中相当一部分农业农村部门没有单设扶贫开发科，不少乡镇没有专职从事扶贫工作的干部。
三、对策建议
当前和今后一个时期，要在确保贫困现象不出现反复的基础上，把扶贫开发工作重心转到增强低收入农户自我发展能力和生活质量提高上来，转到推进淳安等26县生态优势发挥上来，转到集体经济相对薄弱村巩固提升上来，全力打造减缓相对贫困先行先试区，为全国完成脱贫攻坚目标任务后的战略思路提供浙江经验、浙江方案。（一）主要目标。到2022年，基本建立减缓相对贫困体制机制和政策体系，全省居民收入差距、区域发展差距进一步缩小。高质量实现“两不愁三保障”，低收入农户年人均收入达到9000元，有劳动力低收入农户年人均收入达到1.8万元。经济发达县（市、区）、淳安等26县以及其他县（市、区）的村经营性收入分别达到20万元、8万元、12万元以上。26县农民年人均收入达到2万元以上。（二）重点工作。
1.高质量实现“两不愁三保障”。重点在“高水平、均衡化、广覆盖”上下功夫。一是“两不愁”方面。聚焦年人均收入9000元以下低收入农户，实施精准管理，指导各县在产业扶贫项目安排、乡村公益性岗位就业、异地搬迁补助等方面加大倾斜，将帮扶情况纳入26县考核内容。二是义务教育方面。加大对教育薄弱地区的教育帮扶和经费补助力度，促进城乡、区域教育均衡化，实现教育救助制度低收入农户全覆盖。三是基本医疗方面。基本医疗保险、大病保险、医疗救助、医疗再保险制度实现全覆盖，全面推进县域医共体建设，提高基层医疗服务能力。四是住房安全方面。全面推进第二轮农村危旧房治理改造，提高对农村困难家庭危房改造补助标准。五是饮水安全方面。全面实施农村饮用水达标提标行动计划，构建以城市供水县域网为主、乡镇局域供水网为辅、单村水厂为补充的三级供水网。
2.精准化促进低收入农户创业就业。紧扣扶贫、扶志、扶智三条主线。一是切实加强就业扶贫。在26县办好一批中等职业学校和职业技能实习实训基地，免费对低收入农户进行劳动预备制培训和岗位技能提升培训。制定企业吸纳低收入农户就业的鼓励政策。二是切实加强创业扶贫。针对重点帮扶村产业基础薄弱，低收入农户创业能力不强、原始积累不足等问题，统筹推进面向低收入农户的新产业新业态扶持、联结机制完善、金融产品创新等举措。三是切实推进搬迁扶贫。更加尊重农民意愿、细分搬迁类型、优化实施程序、提高补助力度、完善配套政策，确保异地搬迁“搬得下、稳得住、富得起”。
3.系统化推进网络扶贫。充分发挥我省数字强省优势，积极构筑扶贫大数据、大平台、大协同、大产业。一是建立扶贫对象精准识别机制。在扶贫、民政等部门实现相同认定标准、相同分类方法、相同基础数据调用。建设“浙江省大救助信息平台”，实现信息互通共享。二是利用电商助推产业扶贫。引导电商平台与农业企业、重点帮扶村、低收入农户开展深度合作并建立长效机制，引导数字产业、数字经济向加快发展县辐射。三是推进公共服务数字化。积极探索“互联网+健康医疗+教育+培训”等多领域集成应用，推动移动教学、网上诊疗等服务向农村和低收入农户覆盖。四是推进金融扶贫便捷化。加强与蚂蚁金融等互联网金融的合作，开发应用集信用评定、用途管控、贴息审批等于一体的扶贫小额信用贷款。
4.着力促进26县加快发展。强化全省一盘棋的理念，推动26县全面走上绿色发展、生态富民、科学跨越的路子。一是强化政策精准供给。围绕“大湾区大花园大通道大都市区”建设、对接长三角一体化和诗路文化带等，制定新一轮促进26县加快发展的政策意见。二是大力发展生态经济。加强生态文明建设，进一步突出绿色发展主题，做大山海协作产业园，提升高效生态农业发展水平。三是加快新型城市化步伐。进一步实施“小县大城”战略，提升中心镇承载能力，提高产业和人口集聚水平。四是提升民生保障水平。加大基础设施建设力度，支持26县持续推进基本公共服务和社会保障、就业创业城乡均等化。
5.持续壮大薄弱村集体经济。坚持做大总量和提升质量并举。一是抓增收，持续提升“消薄”质量。聚焦聚力省定薄弱村，高质量完成消除薄弱村三年行动计划。积极对接国家统一部署，谋划好新一轮集体经济扶贫工作。二是抓管理，持续增强发展保障。优化完善村级集体经济发展台账，动态掌握“消薄”进度，探索推行集体资金网上审批、银联直付和村务卡制度。三是抓机制，持续推动长效构建。加快建立全省农村综合性产权流转交易体系，修改完善村经济合作社章程，通过选聘职业经理人等，积极探索转换经营机制。
6.切实加强扶贫机构队伍建设。坚持把扶贫机构队伍建设与“不忘初心、牢记使命”主题教育结合起来，与打造减缓相对贫困先行先试区结合起来。一是稳定和充实基层扶贫力量。进一步加强扶贫系统队伍和能力建设，加强市县扶贫机构和人员配备。建立扶贫干部容错机制，关心关爱扶贫干部，进一步激发扶贫干部工作积极性。二是加强业务能力培训。依托省委党校每年开办26县乡镇党委政府正职扶贫专题培训班，并向市县两级党校延伸。坚持线上培训与线下培训、理论教学与实践体验相结合，完成扶贫攻坚干部教育培训全覆盖。三是强化服务群众新作风。结合主题教育，以“三服务”活动为契机，以真诚的态度服务困难群众，以真实的成效回应群众期盼。
作者系省农业农村厅副厅长、省扶贫办副主任
