对承包地“三权”分置工作的一些建议
□黄永
党的十八大以来，中央从全局高度对深化农村土地产权制度改革作出一系列部署安排，明确指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。”乐清市于1988年率先提出“三权分离”理论，经历了自发萌芽、创新发展、多样化发展等多个阶段，其实践与探索走在全国前列。
从乐清市的实践看，目前在开展承包地“三权”分置过程中，存在三个方面问题。一是在落实所有权方面。2016年中央印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）指出，农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权”分置办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。实践中农民集体的具体执行者是村干部和村民代表，由于民主素质、议事能力还不高，有些村干部在落实所有权权能时不顾农户的合法权益，或以村民代表会议通不过为由阻止农户合法权益的取得；有些村干部又无力维护所有权权能，任由农户过度处置承包土地，造成新的不公平，群众意见较大。
二是保护承包权方面。《意见》指出，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权”分置办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。维护农户承包权，首要工作是做好确权登记颁证。目前，乐清市农村土地确权登记颁证工作虽基本完成，但后续登记颁证纠错机制尚未建立，纠纷仲裁结果落实还不到位，承包权退出机制尚未建立等问题，与中央要求稳定土地承包关系并保持长久不变的目标仍有差距。
三是放活经营权方面。《意见》指出，平等保护经营主体依法流转取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权”分置办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。现实中，存在经营权流转的利益分享机制还不健全，流转平均期限不长，到农村产权交易平台流转较少，经营权抵押贷款风险机制尚未健全等问题，一定程度上限制了“加快放活土地经营权”。
基于以上问题，笔者对深入推进承包地“三权”分置工作提出以下建议。
（一）切实加强农村基层组织和农村土地法律法规建设，夯实“三权”分置的基层组织基础。加强农村基层组织治理体系建设，切实提高农村干部政策水平、民主法治素质、治理议事能力，确保农民集体对承包地所有权各项权能正确落实。同时，完善相关法律法规，进一步明确农村干部在代表农民集体执行所有权权能时随意侵害农户合法权益的法律责任、执法主体和处罚措施。进一步加强“三权”分置政策宣传，使农户树立起正确的承包权益意识。对仲裁裁决或法院判决结果，村干部以各种理由拒不落实的情形，在追究村干部法律责任的同时，完善登记颁证程序，可直接依据裁决（判决）书进行确权登记颁证。（二）加快完善土地确权登记颁证后续政策和工作，夯实“三权”分置的农户权利基础。明确暂缓村启动登记颁证的条件；放宽并明确“确权确股不确地”条件，引导更多的暂缓村按“确权确股不确地”方式进行确权登记颁证；完善确权登记范围，把村机动田、旱地、自留地等都纳入登记范围，建成开放、动态的颁证管理系统。尽快建立登记颁证纠错机制，明确暂缓村确权登记颁证及已确权颁证的农户因分户、纠纷及登记信息错误需重新颁证的步骤方法。（三）加快完善农村产权交易体系，夯实“三权”分置的经营权流转基础。乐清市依托公共资源交易中心建立了市农村产权交易中心，但在经营权流转上存在转让方数量多委托难、受让方报名少的难题，建议农村产权交易中心将经营权流转的工作定位为公益性服务。首先要加快建立乡镇农村产权交易平台，形成市、乡镇分级服务机制。创新供需双方信息服务模式，建立产权交易线上线下双平台。二是逐步增加中介机构数量，形成竞争机制，进一步提高服务质量和效率。三是完善农村产权交易配套政策，对进入中心交易的经营权流转达到一定规模和期限等条件的给予奖励，提高规模流转水平和流转期限。（四）加快完善经营权抵押配套机制，充分发挥经营权权能作用。乐清市2015年底出台农村土地经营权抵押贷款管理办法，2016年首笔160万元经营权抵押贷款落实后进展缓慢。原因是金融机构担心出现经营不善风险时，经营权处置比较难。建议设立风险基金，提高抗风险能力，减轻各地财政压力。加快建立健全农业政策性担保公司，改善目前农业担保途径单一、难以满足农业融资需求的现象。进一步扩大农业政策性保险范围，覆盖当地主要农产品。积极探索建立经营权流转风险缓冲机构，对出现流转风险的经营主体进行临时接管，促进再流转。（五）加快探索承包经营权退出机制创新。当前，农村土地承包经营权的权能内涵不断充实，土地由保障性功能向财产性功能转变。承包经营权退出事关农户长久利益，关系到农村基本经营制度和社会稳定，应该遵循多形式、多层次、渐进式的探索路径。一是实践“确权确股不确地”，该模式中村集体居于支配地位，农户享有收益权，不再享有对承包地的占有、使用以及流转等权利，建议前期暂缓确权登记的村采用该模式，以农户退出经营权来化解利益矛盾。二是引导、支持经济强村试点，按照市场化原则使农户有偿退出承包权，对户内成员全部迁入城市的，承包权优先退给村集体。三是村集体继续实施反租倒包、委托流转、股份合作等合作性退出机制。同时，加强对承包地用途和农业农村规划的管理，防止承包经营权退出演变成私有化条件下的自由交易。
作者单位：乐清市农业局
党的十八大以来，中央从全局高度对深化农村土地产权制度改革作出一系列部署安排，明确指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置。”乐清市于1988年率先提出“三权分离”理论，经历了自发萌芽、创新发展、多样化发展等多个阶段，其实践与探索走在全国前列。
从乐清市的实践看，目前在开展承包地“三权”分置过程中，存在三个方面问题。一是在落实所有权方面。2016年中央印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）指出，农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权”分置办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。实践中农民集体的具体执行者是村干部和村民代表，由于民主素质、议事能力还不高，有些村干部在落实所有权权能时不顾农户的合法权益，或以村民代表会议通不过为由阻止农户合法权益的取得；有些村干部又无力维护所有权权能，任由农户过度处置承包土地，造成新的不公平，群众意见较大。
二是保护承包权方面。《意见》指出，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权”分置办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。维护农户承包权，首要工作是做好确权登记颁证。目前，乐清市农村土地确权登记颁证工作虽基本完成，但后续登记颁证纠错机制尚未建立，纠纷仲裁结果落实还不到位，承包权退出机制尚未建立等问题，与中央要求稳定土地承包关系并保持长久不变的目标仍有差距。
三是放活经营权方面。《意见》指出，平等保护经营主体依法流转取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权”分置办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。现实中，存在经营权流转的利益分享机制还不健全，流转平均期限不长，到农村产权交易平台流转较少，经营权抵押贷款风险机制尚未健全等问题，一定程度上限制了“加快放活土地经营权”。
基于以上问题，笔者对深入推进承包地“三权”分置工作提出以下建议。
（一）切实加强农村基层组织和农村土地法律法规建设，夯实“三权”分置的基层组织基础。加强农村基层组织治理体系建设，切实提高农村干部政策水平、民主法治素质、治理议事能力，确保农民集体对承包地所有权各项权能正确落实。同时，完善相关法律法规，进一步明确农村干部在代表农民集体执行所有权权能时随意侵害农户合法权益的法律责任、执法主体和处罚措施。进一步加强“三权”分置政策宣传，使农户树立起正确的承包权益意识。对仲裁裁决或法院判决结果，村干部以各种理由拒不落实的情形，在追究村干部法律责任的同时，完善登记颁证程序，可直接依据裁决（判决）书进行确权登记颁证。（二）加快完善土地确权登记颁证后续政策和工作，夯实“三权”分置的农户权利基础。明确暂缓村启动登记颁证的条件；放宽并明确“确权确股不确地”条件，引导更多的暂缓村按“确权确股不确地”方式进行确权登记颁证；完善确权登记范围，把村机动田、旱地、自留地等都纳入登记范围，建成开放、动态的颁证管理系统。尽快建立登记颁证纠错机制，明确暂缓村确权登记颁证及已确权颁证的农户因分户、纠纷及登记信息错误需重新颁证的步骤方法。（三）加快完善农村产权交易体系，夯实“三权”分置的经营权流转基础。乐清市依托公共资源交易中心建立了市农村产权交易中心，但在经营权流转上存在转让方数量多委托难、受让方报名少的难题，建议农村产权交易中心将经营权流转的工作定位为公益性服务。首先要加快建立乡镇农村产权交易平台，形成市、乡镇分级服务机制。创新供需双方信息服务模式，建立产权交易线上线下双平台。二是逐步增加中介机构数量，形成竞争机制，进一步提高服务质量和效率。三是完善农村产权交易配套政策，对进入中心交易的经营权流转达到一定规模和期限等条件的给予奖励，提高规模流转水平和流转期限。（四）加快完善经营权抵押配套机制，充分发挥经营权权能作用。乐清市2015年底出台农村土地经营权抵押贷款管理办法，2016年首笔160万元经营权抵押贷款落实后进展缓慢。原因是金融机构担心出现经营不善风险时，经营权处置比较难。建议设立风险基金，提高抗风险能力，减轻各地财政压力。加快建立健全农业政策性担保公司，改善目前农业担保途径单一、难以满足农业融资需求的现象。进一步扩大农业政策性保险范围，覆盖当地主要农产品。积极探索建立经营权流转风险缓冲机构，对出现流转风险的经营主体进行临时接管，促进再流转。（五）加快探索承包经营权退出机制创新。当前，农村土地承包经营权的权能内涵不断充实，土地由保障性功能向财产性功能转变。承包经营权退出事关农户长久利益，关系到农村基本经营制度和社会稳定，应该遵循多形式、多层次、渐进式的探索路径。一是实践“确权确股不确地”，该模式中村集体居于支配地位，农户享有收益权，不再享有对承包地的占有、使用以及流转等权利，建议前期暂缓确权登记的村采用该模式，以农户退出经营权来化解利益矛盾。二是引导、支持经济强村试点，按照市场化原则使农户有偿退出承包权，对户内成员全部迁入城市的，承包权优先退给村集体。三是村集体继续实施反租倒包、委托流转、股份合作等合作性退出机制。同时，加强对承包地用途和农业农村规划的管理，防止承包经营权退出演变成私有化条件下的自由交易。
作者单位：乐清市农业局
