如何发挥农民在乡村振兴中的主体作用
——基于社区主导发展实践的经验与启示
□张斌 曲海燕 吴国宝
实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，必须坚持农民主体地位，发挥农民创造精神，让农民既有话语权，又有决策权，而不是旁观者或低程度参与者。长期以来，我国农村发展主要采用政府主导、农民参与模式，各地探索出了“一事一议”、以奖代补等激励形式，但总体上对如何调动农户的发展积极性还缺乏多元化的机制设计。
社区主导发展是将资源和决策权均交给社区，由社区主导，以改善社区治理、提升发展能力为核心的发展方式。这是当前国际上较为流行的社区发展模式，特别是在扶贫领域开展了丰富的实践探索。可以说，社区主导是最高程度的农户参与形式，真正体现了相信群众、依靠群众。
本世纪，国务院扶贫办与世界银行已合作开展过两次较大规模的社区主导发展试点。第一次是2006-2008年间，在广西靖西县、四川嘉陵区、陕西白水县和内蒙古翁牛特旗4个县（区、旗）的60个重点贫困村开展了社区主导发展试点项目；第二次是2010-2015年间，在河南、重庆、陕西三省（市）的25个县（区）、776个行政村推广实施了综合性农村发展项目。两次社区主导发展实践，都是直接将项目资金分配到各行政村，由行政村建立的专门的项目管理委员会或决策委员会组织项目的选择、实施和管理工作，各级政府承担事务性的管理服务职能，不参与社区项目的实际决策。同时，为每个村配备长期驻村的社区协助员，帮助社区和村民进行科学决策；在项目前期、中期和后期，聘请第三方机构对项目实施情况及效果进行评估，以进一步完善项目操作和管理方式。社区主导发展在中国的实践中积累了丰富经验，其中社区协助员制度已被借鉴到精准扶贫战略中，即扶贫驻村第一书记制度。对于如何发挥农民在乡村振兴中的主体作用，社区主导发展也具有很好的经验启示。
社区主导发展的经验
社区主导发展项目中每一个环节都有严格的程序与规则，每一个步骤都由社区决策组织、广大村民共同参与完成。实践表明，通过将村级发展项目的选择权、决定权、实施权和管理权交给村民，不仅可以提高项目资金的使用效率，而且可以有效提高农户民主参与、民主管理和自我发展能力。在实践中主要形成了以下几个方面的经验做法。
广泛宣传动员，树立农民的主体地位。在社区主导发展项目正式启动前，制定切实可行的社区宣传发动工作计划。一是信息入户，要求通过召开村民会议、办宣传专刊、入户宣传等多种形式，进行至少一个月以上的信息宣传和社区动员工作，确保项目村村民对于项目名称、资金总额、项目范围及决策管理形式、农民的权利和义务等基本情况都有所了解。二是组织动员，通过民主程序组建社区项目管理组织，在实践中进行宣传动员。在村民小组或自然村需建立项目实施小组和监督小组，在行政村需成立项目决策委员会和项目监督委员会，村级管理组织成员需从小组管理成员中选举产生。在确定项目管理组成员后，县项目办多次组织项目管理培训。在村民对项目实施方式有了一定了解的基础上，各项目村需全面调查农户的项目需求情况，并提交总体项目实施方案，经县项目办验收通过后才有资格启动实施项目。充分的宣传动员为做好后续工作提供了基础保障。
引进竞争机制，调动农民参与积极性。为充分发挥项目资金的使用效率，充分调动农户的发展积极性，社区主导发展项目在项目村选择、项目确定、项目采购等环节引进了竞争机制。一是竞争定村。项目前期需根据资金总额采用竞争定村的方式在实施条件较好的地区优先开展，项目启动3年后，取消竞争定村，所有项目村开始全面实施。这是以点带面、示范先行的组织模式，既调动了乡村发展积极性，前期的试点示范又为后续村庄的项目实施积累了经验。二是竞争选项目。类似竞争定村，项目资金在项目村内部的分配也需要通过竞争机制确定。由于每个小组需要完成现有项目之后才能申请下一轮的项目竞争，这在提高资金使用效率的同时，也在一定程度上确保了项目资金在各村民小组之间的公平分配。三是竞争采购，即在项目采购环节也引进竞争机制。对于工程量不大、投资额小的项目可以由社区自营或者直接采购，但对于工程造价较高或者投资总额较大的项目要求采用询价采购或者招标采购。
印发操作手册，规范农民参与流程。制度化管理、组织化运行、规范化操作是社区主导实践的重要特征。根据社区主导发展模式在多个国家的实践经验，以世行提供的项目操作手册为蓝本，国务院扶贫办制定了符合我国国情的社区主导项目简易操作手册，对各级政府、社区管理组织、村民和社区协助员等各类主体的权力和职责进行了明确界定，并给出了具体参与步骤和流程说明。在此基础上，各项目省又编制印发了一整套的项目管理办法，包括社区决策与监督、项目采购与资金管理、项目后续维护等各项决策操作手册，并下发到各乡村社区。详细的操作流程手册，为项目中各类主体的行为决策提供了技术指导，对于规范农户的参与过程发挥了重要作用。
配备驻村社区协助员，帮助农民科学决策。缺技术、缺人才是制约社区发展的重要因素。通过配备社区协助员引进外部智力，也是社区主导发展模式的一项重要制度创新。社区协助员要求长期驻村，是连接上级项目管理部门和社区农户之间的“桥梁”，向上协助项目管理机构对社区项目的实施进行管理和监督，向下指导社区村民开展项目的具体组织和实施。在项目操作过程中，驻村社区协助员发挥了联络员、协助员、档案保管员等多重作用。
构建多层监测体系，保障农民参与权利。赋权于社区，最大的挑战是精英控制，即社区中的部分精英凭借其经济、政治及人脉资源优势，支配社区发展计划，扭曲和绑架发展项目的实施目标。为保障一般农户的参与权利，世行项目构建了内外两个层面的监测体系，从组织构建、决策流程、项目验收等各环节都设定了具体的农户参与要求，通过村民、社区协助员、县乡项目办管理人员、监测评估方多类主体对项目进行监督。内部监测体系，就是通过管理信息系统，对项目进行有效监督，并形成完整项目纸质档案。外部监测体系，就是通过抽样调查的方式，由第三方咨询机构和有关专家团队在项目前期、中期和终期对项目执行情况进行监测评价。及时发现问题、解决问题，切实保障农民权益。
社区主导发展的建议
农民不仅是乡村振兴的受益者，更是乡村振兴的参与者和建设者。借鉴社区主导发展实践的经验，对新时代实施乡村振兴战略有如下几方面启示。
要高度重视乡村发展能力的提升。在推进乡村发展过程中，很多地方以抓产业、上项目为重点，对于农户个体和基层组织的能力建设重视不够。乡村人才振兴、组织振兴已成为实施乡村振兴战略五个具体路径的重要内容，要加强宣传引导，形成各方协同推进乡村振兴的社会共识，在实践中提升乡村发展的内在动力和能力。一是依托乡村规划编制做好宣传动员。大力宣传国家实施乡村振兴的目的和背景，让农户了解相关政策，给予农民充分的知情权、参与权和话语权，鼓励农民为家乡发展献计献策。二是依托乡村人居环境整治行动做好组织动员。人居环境整治是乡村振兴的第一场硬仗，要创新政府扶持方式，吸引社会资本，引导社会力量，调动村“两委”的积极性，发挥村民的创造性，因地制宜探索符合当地实际的垃圾、污水、村容村貌治理模式，在改善农村人居环境实践中，进一步提升村级组织的向心力、凝聚力和战斗力。三是依托美丽乡村建设完善基层政府考核体系。要有效发挥绩效考核、资金奖补等机制的指挥棒作用，加快促进基层管制型政府向服务型政府转变，创新政府部门与社会主体之间的协商机制，完善监督考核方式，将农户参与、主观评价等指标作为绩效考核的重要参考依据，真正将提升农民的获得感、幸福感、安全感作为政府工作的出发点和落脚点。
以赋权和竞争为核心创新农户参与机制。实施乡村全面振兴是一个长期过程，必须坚持因地制宜，以点带面，示范引导，在试点过程中先探索出符合当地实际的发展思路，然后再逐步推广。在具体实践探索中，要不断创新农户参与机制。一是要相信农民，给农民赋权。允许农民大胆探索实践，并及时总结和推广他们创造的新鲜经验。要加快破除城乡二元结构体制，构建城乡统一的公共服务体系，赋予农民和城里人同等的社会保障待遇，通过社会保障消除农民对土地的依赖，提升其市场竞争意识和市场风险承担能力。要深化农村改革，激发农民发展活力。二是要建立竞争机制。社区主导发展实践表明，竞争是调动村“两委”和农户发展积极性的重要方法，要大力推广以工代劳、以奖代补等扶持方式，广泛动员农户参与小型基础设施建设、人居环境改善，支持农户发展特色产业、提供公益性服务，优先解决农户最关心的问题。三是强化过程管理。建立规范的农户参与管理制度是确保农户主体地位的重要前提。在实践中，要加强党组织建设以引领乡村民主建设，不断完善村级重要事项公示制度，细化农民参与乡村振兴事务的协商、决策、监督操作流程，并在执行过程中做好档案管理，既便于乡村内部实现民主决策，也便于外部进行有效监督。
充分利用外部智力协助农民进行科学决策。长期以来，农村人才流失问题严重，实施乡村振兴需要动员社会力量，充分发挥外部智力的支撑作用。一是建立驻村协助员制度。社区主导发展实践经验表明，驻村协助员是获取外部资源、支持内部发展的重要力量。要加快建立和完善乡村振兴社区协助员招聘、管理和考核办法，从社会各界招聘有志于乡村发展的人才，帮助农民作出科学决策。二是加大乡村振兴的技术支撑。总体上，当前我国农村居民的文化素质还比较低，产业发展、生态环境整治等都离不开现代科技的支撑。要聚焦乡村发展的瓶颈制约，积极拓宽科技支撑渠道，鼓励科研院所、农技推广机构积极与乡村农民对接，及时解决农民发展过程中遇到的棘手问题；加大农民手机上网、APP等使用技术培训力度，引导农民利用互联网了解农产品信息、学习现代农业技术。三是搭建城市各类人才支持农村发展的平台。要积极引导外出企业家、大学生、退伍军人、退休干部等返乡下乡创业创新，通过微信、网络等渠道宣传展示家乡发展变化，鼓励走出去的能人为家乡发展提供智力支持。
作者单位：农业农村部农村经济研究中心、中国社科院研究生院、中国社科院农村发展研究所 （据《农村工作通讯》摘编）
实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，必须坚持农民主体地位，发挥农民创造精神，让农民既有话语权，又有决策权，而不是旁观者或低程度参与者。长期以来，我国农村发展主要采用政府主导、农民参与模式，各地探索出了“一事一议”、以奖代补等激励形式，但总体上对如何调动农户的发展积极性还缺乏多元化的机制设计。
社区主导发展是将资源和决策权均交给社区，由社区主导，以改善社区治理、提升发展能力为核心的发展方式。这是当前国际上较为流行的社区发展模式，特别是在扶贫领域开展了丰富的实践探索。可以说，社区主导是最高程度的农户参与形式，真正体现了相信群众、依靠群众。
本世纪，国务院扶贫办与世界银行已合作开展过两次较大规模的社区主导发展试点。第一次是2006-2008年间，在广西靖西县、四川嘉陵区、陕西白水县和内蒙古翁牛特旗4个县（区、旗）的60个重点贫困村开展了社区主导发展试点项目；第二次是2010-2015年间，在河南、重庆、陕西三省（市）的25个县（区）、776个行政村推广实施了综合性农村发展项目。两次社区主导发展实践，都是直接将项目资金分配到各行政村，由行政村建立的专门的项目管理委员会或决策委员会组织项目的选择、实施和管理工作，各级政府承担事务性的管理服务职能，不参与社区项目的实际决策。同时，为每个村配备长期驻村的社区协助员，帮助社区和村民进行科学决策；在项目前期、中期和后期，聘请第三方机构对项目实施情况及效果进行评估，以进一步完善项目操作和管理方式。社区主导发展在中国的实践中积累了丰富经验，其中社区协助员制度已被借鉴到精准扶贫战略中，即扶贫驻村第一书记制度。对于如何发挥农民在乡村振兴中的主体作用，社区主导发展也具有很好的经验启示。
社区主导发展的经验
社区主导发展项目中每一个环节都有严格的程序与规则，每一个步骤都由社区决策组织、广大村民共同参与完成。实践表明，通过将村级发展项目的选择权、决定权、实施权和管理权交给村民，不仅可以提高项目资金的使用效率，而且可以有效提高农户民主参与、民主管理和自我发展能力。在实践中主要形成了以下几个方面的经验做法。
广泛宣传动员，树立农民的主体地位。在社区主导发展项目正式启动前，制定切实可行的社区宣传发动工作计划。一是信息入户，要求通过召开村民会议、办宣传专刊、入户宣传等多种形式，进行至少一个月以上的信息宣传和社区动员工作，确保项目村村民对于项目名称、资金总额、项目范围及决策管理形式、农民的权利和义务等基本情况都有所了解。二是组织动员，通过民主程序组建社区项目管理组织，在实践中进行宣传动员。在村民小组或自然村需建立项目实施小组和监督小组，在行政村需成立项目决策委员会和项目监督委员会，村级管理组织成员需从小组管理成员中选举产生。在确定项目管理组成员后，县项目办多次组织项目管理培训。在村民对项目实施方式有了一定了解的基础上，各项目村需全面调查农户的项目需求情况，并提交总体项目实施方案，经县项目办验收通过后才有资格启动实施项目。充分的宣传动员为做好后续工作提供了基础保障。
引进竞争机制，调动农民参与积极性。为充分发挥项目资金的使用效率，充分调动农户的发展积极性，社区主导发展项目在项目村选择、项目确定、项目采购等环节引进了竞争机制。一是竞争定村。项目前期需根据资金总额采用竞争定村的方式在实施条件较好的地区优先开展，项目启动3年后，取消竞争定村，所有项目村开始全面实施。这是以点带面、示范先行的组织模式，既调动了乡村发展积极性，前期的试点示范又为后续村庄的项目实施积累了经验。二是竞争选项目。类似竞争定村，项目资金在项目村内部的分配也需要通过竞争机制确定。由于每个小组需要完成现有项目之后才能申请下一轮的项目竞争，这在提高资金使用效率的同时，也在一定程度上确保了项目资金在各村民小组之间的公平分配。三是竞争采购，即在项目采购环节也引进竞争机制。对于工程量不大、投资额小的项目可以由社区自营或者直接采购，但对于工程造价较高或者投资总额较大的项目要求采用询价采购或者招标采购。
印发操作手册，规范农民参与流程。制度化管理、组织化运行、规范化操作是社区主导实践的重要特征。根据社区主导发展模式在多个国家的实践经验，以世行提供的项目操作手册为蓝本，国务院扶贫办制定了符合我国国情的社区主导项目简易操作手册，对各级政府、社区管理组织、村民和社区协助员等各类主体的权力和职责进行了明确界定，并给出了具体参与步骤和流程说明。在此基础上，各项目省又编制印发了一整套的项目管理办法，包括社区决策与监督、项目采购与资金管理、项目后续维护等各项决策操作手册，并下发到各乡村社区。详细的操作流程手册，为项目中各类主体的行为决策提供了技术指导，对于规范农户的参与过程发挥了重要作用。
配备驻村社区协助员，帮助农民科学决策。缺技术、缺人才是制约社区发展的重要因素。通过配备社区协助员引进外部智力，也是社区主导发展模式的一项重要制度创新。社区协助员要求长期驻村，是连接上级项目管理部门和社区农户之间的“桥梁”，向上协助项目管理机构对社区项目的实施进行管理和监督，向下指导社区村民开展项目的具体组织和实施。在项目操作过程中，驻村社区协助员发挥了联络员、协助员、档案保管员等多重作用。
构建多层监测体系，保障农民参与权利。赋权于社区，最大的挑战是精英控制，即社区中的部分精英凭借其经济、政治及人脉资源优势，支配社区发展计划，扭曲和绑架发展项目的实施目标。为保障一般农户的参与权利，世行项目构建了内外两个层面的监测体系，从组织构建、决策流程、项目验收等各环节都设定了具体的农户参与要求，通过村民、社区协助员、县乡项目办管理人员、监测评估方多类主体对项目进行监督。内部监测体系，就是通过管理信息系统，对项目进行有效监督，并形成完整项目纸质档案。外部监测体系，就是通过抽样调查的方式，由第三方咨询机构和有关专家团队在项目前期、中期和终期对项目执行情况进行监测评价。及时发现问题、解决问题，切实保障农民权益。
社区主导发展的建议
农民不仅是乡村振兴的受益者，更是乡村振兴的参与者和建设者。借鉴社区主导发展实践的经验，对新时代实施乡村振兴战略有如下几方面启示。
要高度重视乡村发展能力的提升。在推进乡村发展过程中，很多地方以抓产业、上项目为重点，对于农户个体和基层组织的能力建设重视不够。乡村人才振兴、组织振兴已成为实施乡村振兴战略五个具体路径的重要内容，要加强宣传引导，形成各方协同推进乡村振兴的社会共识，在实践中提升乡村发展的内在动力和能力。一是依托乡村规划编制做好宣传动员。大力宣传国家实施乡村振兴的目的和背景，让农户了解相关政策，给予农民充分的知情权、参与权和话语权，鼓励农民为家乡发展献计献策。二是依托乡村人居环境整治行动做好组织动员。人居环境整治是乡村振兴的第一场硬仗，要创新政府扶持方式，吸引社会资本，引导社会力量，调动村“两委”的积极性，发挥村民的创造性，因地制宜探索符合当地实际的垃圾、污水、村容村貌治理模式，在改善农村人居环境实践中，进一步提升村级组织的向心力、凝聚力和战斗力。三是依托美丽乡村建设完善基层政府考核体系。要有效发挥绩效考核、资金奖补等机制的指挥棒作用，加快促进基层管制型政府向服务型政府转变，创新政府部门与社会主体之间的协商机制，完善监督考核方式，将农户参与、主观评价等指标作为绩效考核的重要参考依据，真正将提升农民的获得感、幸福感、安全感作为政府工作的出发点和落脚点。
以赋权和竞争为核心创新农户参与机制。实施乡村全面振兴是一个长期过程，必须坚持因地制宜，以点带面，示范引导，在试点过程中先探索出符合当地实际的发展思路，然后再逐步推广。在具体实践探索中，要不断创新农户参与机制。一是要相信农民，给农民赋权。允许农民大胆探索实践，并及时总结和推广他们创造的新鲜经验。要加快破除城乡二元结构体制，构建城乡统一的公共服务体系，赋予农民和城里人同等的社会保障待遇，通过社会保障消除农民对土地的依赖，提升其市场竞争意识和市场风险承担能力。要深化农村改革，激发农民发展活力。二是要建立竞争机制。社区主导发展实践表明，竞争是调动村“两委”和农户发展积极性的重要方法，要大力推广以工代劳、以奖代补等扶持方式，广泛动员农户参与小型基础设施建设、人居环境改善，支持农户发展特色产业、提供公益性服务，优先解决农户最关心的问题。三是强化过程管理。建立规范的农户参与管理制度是确保农户主体地位的重要前提。在实践中，要加强党组织建设以引领乡村民主建设，不断完善村级重要事项公示制度，细化农民参与乡村振兴事务的协商、决策、监督操作流程，并在执行过程中做好档案管理，既便于乡村内部实现民主决策，也便于外部进行有效监督。
充分利用外部智力协助农民进行科学决策。长期以来，农村人才流失问题严重，实施乡村振兴需要动员社会力量，充分发挥外部智力的支撑作用。一是建立驻村协助员制度。社区主导发展实践经验表明，驻村协助员是获取外部资源、支持内部发展的重要力量。要加快建立和完善乡村振兴社区协助员招聘、管理和考核办法，从社会各界招聘有志于乡村发展的人才，帮助农民作出科学决策。二是加大乡村振兴的技术支撑。总体上，当前我国农村居民的文化素质还比较低，产业发展、生态环境整治等都离不开现代科技的支撑。要聚焦乡村发展的瓶颈制约，积极拓宽科技支撑渠道，鼓励科研院所、农技推广机构积极与乡村农民对接，及时解决农民发展过程中遇到的棘手问题；加大农民手机上网、APP等使用技术培训力度，引导农民利用互联网了解农产品信息、学习现代农业技术。三是搭建城市各类人才支持农村发展的平台。要积极引导外出企业家、大学生、退伍军人、退休干部等返乡下乡创业创新，通过微信、网络等渠道宣传展示家乡发展变化，鼓励走出去的能人为家乡发展提供智力支持。
作者单位：农业农村部农村经济研究中心、中国社科院研究生院、中国社科院农村发展研究所 （据《农村工作通讯》摘编）
