新形势下我省渔业执法能力提升对策研究
□陆元林
我省是海洋与渔业大省，在省委、省政府的高度重视下，我省海洋与渔业综合执法体制改革不断推进、执法能力不断提升，目前已形成了一支职责清晰、上下贯通、规模相当的执法队伍。多年来，全省各级渔业执法队伍认真履行职责，为保护渔业资源和水域生态环境，维护国家海洋权益及渔民生命财产安全作出了积极贡献。但随着浙江渔场修复振兴工作的深入推进和渔业转型升级，渔业执法任务日益繁重，执法能力不足问题更加凸显。为此，本课题组围绕“新形势下我省渔业执法能力提升对策研究”进行了调研。
一、我省渔业执法队伍概况
（一）机构情况。执法体制改革前，全省共有渔业执法机构98个（沿海31个，内陆67个）。目前，各级渔业执法机构正按照中央和省委深化农业综合行政执法体制改革的要求进行有序改革：内陆地区全部并入农业综合执法队伍，实行农业综合执法；沿海地区保持相对独立设置，根据授权或委托履行海上执法和渔业执法职责。（二）人员情况。据统计，全省从事渔业执法相关工作人员2492人，其中在编1700人；内陆地区834人，其中在编620人；沿海地区1658人，其中在编1080人。从在编人员的年龄结构看，50岁以上的占比32.7%；30-50岁的占比60.8%；30岁以下的占比6.5%。从学历情况看，硕士及以上学历占比3.7%；本科占比43.9%；大专及以下占比52.4%。（三）装备情况。执法船艇和车辆是最为依赖的装备力量。据统计，全省共有海洋与渔业执法船艇253艘。按照地区分，沿海107艘，内陆146艘；按类别分，渔政船艇227艘，海监船艇26艘；按吨位级别分，1500吨级1艘（海监船）；600吨级3艘（均为海监船），500吨级3艘，300吨级22艘，100吨级25艘，100吨级以下各类执法快艇199艘。执法车辆方面，由于公车改革，各地情况不尽统一，未保留专用执法车的依靠当地统一调配公车方式进行保障。
二、主要问题和困难
（一）人员力量不足。一是人员配备与监管任务不匹配。我省内陆水系密布、养殖业发达，沿海岛屿众多、作业渔船密集，拥有26万余公顷水产养殖面积和3.1万余艘渔船，其中国内海洋捕捞船16816艘，远洋捕捞船695艘，渔运船近3000艘，海洋捕捞规模及产能位居全国第一，渔业执法监管的对象量大面广，工作任务繁重。但长期以来队伍编制严重短缺，“人少事多”的矛盾在各级渔业执法机构普遍存在，沿海地区尤为突出。二是能力素质与工作要求不协调。渔业执法环境多为海上或江河湖等野外条件，且监管对象及违法地点具有流动性和随机性特点，半夜出勤、通宵达旦、劈波斩浪是工作常态，对工作人员的身体素质和专业知识均有一定要求。但由于力量更新缓慢，队伍存在年龄结构失衡、知识水平不高、专业性不强等问题。从知识结构看，科班出身的专业人才较少；具备法律专业背景的法制审核人员明显不足，与国家规定不少于5%的配置比例要求有较大差距。三是辅助执法力量作用发挥不充分。为应对人员不足，各地普遍聘用执法辅助人员充实力量。据统计，全省执法辅助人员共计790余人，占比近三分之一，已是渔业执法不可或缺的重要力量。但受政策和经费限制，辅助人员的工资普遍较低，导致年龄轻、素质高的人才难招更难留，现有辅助人员的能力素质参差不齐、流动性大，其应有作用没有得到充分发挥。（二）装备建设不足。随着浙江渔场修复振兴工作深入推进，执法力度不断加大，暴力抗法行为时有发生，现有执法装备和执法手段已难以满足实际需要。一是执法船艇短缺。一方面，总量不足且分布不均，全省227艘渔政船艇中，内陆146艘，占了近三分之二，沿海只有81艘，具备较强巡航能力的（一般为300吨级及以上）仅有25艘，其中舟山市11艘，奉化、路桥等重点县（市、区）至今没有大中型渔政船。另一方面，部分船艇因服役时间长、设备老化，执法中屡屡出现“追不上、斗不过”违法渔船的窘境。二是执法用车保障跟不上。渔业执法经常在半夜出勤，现场查处“电毒炸”等违法行为，用车频次高、应急性强，基层普遍反映统一调配方式难以保障执法用车。执法人员经常开私家车前往野外执法，不仅有损执法的严肃性和权威性，且难以保护其人身及财产安全。三是现代科技手段应用不足。受限于野外环境通信差、执法地点系开放式水域等因素，渔业技防手段相对有限，信息化、现代化管控能力虽有提升但仍严重不足，渔业执法普遍依赖动态巡查和现场执法，效率不高、成本高昂。以沿海地区为例，渔政船在茫茫大海上游弋巡查，通过现场登临渔船检查后才能查获违法行为，不仅难度大，而且投入的人力物力财力大。（三）工作机制有待完善。一是地方执法与海警部门衔接不通畅。海警部门负责海上治安维护、刑事案件侦办及机轮底拖网禁渔区线（以下简称“禁渔区线”）外侧水域渔业执法等工作。近两年，特别是海洋伏季休渔期间，禁渔区线外非法捕捞现象十分猖獗，但受管辖权限制，渔业执法部门不能越线打击。此外，根据最新规定，海上涉刑案件只能移送海警部门办理，目前海警部门受理能力有限，渔业执法部门面临案件移送难的问题。二是多部门齐抓共管的长效机制有待进一步完善。近年来，随着“一打三整治”工作的深入推进，大部分地区已建立较完善的联勤执法、信息共享等多部门联动机制，但有些地方仍存在渔业执法部门“单打独斗”现象，特别是在伏休期渔获物流通监管、渔需物资供应管理、海钓小飞艇监管等方面，还没有形成有效的监管合力。
三、对策与建议
（一）加强执法队伍建设。一是增加基层执法力量。以执法体制改革为契机，指导各地按照人员配置与承担任务相协调的原则，适当增加执法编制，增设政府购买服务岗位，扩充基层执法力量。此外，在下一步乡镇（街道）基层综合执法队伍组建过程中，内陆地区可直接将渔业执法权下放至乡镇（街道），沿海地区应推动县级渔业执法力量下沉，实现在重点乡镇（街道）或渔港派驻力量全覆盖，并对其实行双重管理，强化乡镇（街道）的属地监管责任。二是大力提升队伍能力素质。按照“政治建队、培训育队、练兵强队”思路，加强对执法人员的思想政治教育、业务能力培训和技能比武练兵，进一步锻造“渔政铁军”。总结推广渔政船设党建室、海上微党课等创新做法，完善全系统党建联动机制，发挥党建引领作用；加强执法人员教育培训，制定并实施全员培训规划，推行分级分类培训；加强执法人员的军事化管理，组织开展岗位大练兵、技能大比武等实训。三是推进系统规范化建设。以贯彻实施“三项制度”（行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度）为契机，推进执法队伍的规范化、标准化建设。制定出台省、市、县三级执法机构事权划分规则，明确各级责任；规范执法程序和办案流程，完善行政处罚自由裁量基准，严格落实重大案件会审和督办制度，强化执法评价和层级监督。四是加强和规范辅助执法人员管理。借鉴公安辅警制度等制定全省统一的农业（含渔业）执法辅助人员准入、保障和管理制度，提高工资待遇，完善激励政策，加强行为规范管理，充分发挥执法辅助力量作用。
（二）提升执法装备水平。一是推动《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》落地执行，提升执法装备水平。根据部颁《标准》并结合我省实际，尽快出台我省农业（含渔业）行政执法装备配备标准和建设规划，优先配置一批高速现代化执法船艇、执法车辆和单兵执法设备，解决当前执法装备短缺问题。二是推进“互联网+执法”体系建设，改进执法方式，提高执法监管和服务效能。在新修订的《渔业法》中明确渔业执法部门的电子取证权力、相关电子数据的证据地位。加快推进渔业信息化建设，加强信息技术在渔船管理、水域动态监视、渔港进出管理、渔获物流通、安全生产监管、执法办案等方面的应用。总结推广象山石浦智慧渔港经验，推进“宽带入海”上渔船，构建远程在线渔政执法视频监控体系，提升和融合船位监测、雷达监控等动态监管系统，提高对渔业水域及船端动态的数字化监管能力和水平。完善发展渔业执法移动办案系统，加强相关数据的归集和应用，推进“浙政钉”掌上执法在渔业领域全面应用，推广非现场执法，提高执法效能，以此缓解当前执法人员不足的困境。
（三）完善执法工作机制。一是深化与海警的协作机制。加强与海警部门在海上渔事纠纷调处、海上综治管理、禁渔区线内外协同巡查执法、渔业违法犯罪活动打击等方面的协作，健全行刑衔接机制，明确海上渔业涉刑案件的移送情形、流程及双方协作配合责任。二是完善和强化多部门联动机制。完善我省“一打三整治”工作机制，推动形成全省性指导意见和规范性制度。在沿海以推行“港长制”为契机，建立健全驻港协同监管机制，推进基层管理要素向渔港集聚，推动渔业执法由海查陆处向依港管船管渔获管人转变；在内陆充分发挥“河长制”等有效的治理体系和协调机制，发展和壮大信息员、监督员和“渔民护渔队”等群众协管员队伍，畅通举报热线，构建以属地渔民群众为主体、社会各界广泛参与的群防群治体系。
作者系省农业农村厅二级巡视员
我省是海洋与渔业大省，在省委、省政府的高度重视下，我省海洋与渔业综合执法体制改革不断推进、执法能力不断提升，目前已形成了一支职责清晰、上下贯通、规模相当的执法队伍。多年来，全省各级渔业执法队伍认真履行职责，为保护渔业资源和水域生态环境，维护国家海洋权益及渔民生命财产安全作出了积极贡献。但随着浙江渔场修复振兴工作的深入推进和渔业转型升级，渔业执法任务日益繁重，执法能力不足问题更加凸显。为此，本课题组围绕“新形势下我省渔业执法能力提升对策研究”进行了调研。
一、我省渔业执法队伍概况
（一）机构情况。执法体制改革前，全省共有渔业执法机构98个（沿海31个，内陆67个）。目前，各级渔业执法机构正按照中央和省委深化农业综合行政执法体制改革的要求进行有序改革：内陆地区全部并入农业综合执法队伍，实行农业综合执法；沿海地区保持相对独立设置，根据授权或委托履行海上执法和渔业执法职责。（二）人员情况。据统计，全省从事渔业执法相关工作人员2492人，其中在编1700人；内陆地区834人，其中在编620人；沿海地区1658人，其中在编1080人。从在编人员的年龄结构看，50岁以上的占比32.7%；30-50岁的占比60.8%；30岁以下的占比6.5%。从学历情况看，硕士及以上学历占比3.7%；本科占比43.9%；大专及以下占比52.4%。（三）装备情况。执法船艇和车辆是最为依赖的装备力量。据统计，全省共有海洋与渔业执法船艇253艘。按照地区分，沿海107艘，内陆146艘；按类别分，渔政船艇227艘，海监船艇26艘；按吨位级别分，1500吨级1艘（海监船）；600吨级3艘（均为海监船），500吨级3艘，300吨级22艘，100吨级25艘，100吨级以下各类执法快艇199艘。执法车辆方面，由于公车改革，各地情况不尽统一，未保留专用执法车的依靠当地统一调配公车方式进行保障。
二、主要问题和困难
（一）人员力量不足。一是人员配备与监管任务不匹配。我省内陆水系密布、养殖业发达，沿海岛屿众多、作业渔船密集，拥有26万余公顷水产养殖面积和3.1万余艘渔船，其中国内海洋捕捞船16816艘，远洋捕捞船695艘，渔运船近3000艘，海洋捕捞规模及产能位居全国第一，渔业执法监管的对象量大面广，工作任务繁重。但长期以来队伍编制严重短缺，“人少事多”的矛盾在各级渔业执法机构普遍存在，沿海地区尤为突出。二是能力素质与工作要求不协调。渔业执法环境多为海上或江河湖等野外条件，且监管对象及违法地点具有流动性和随机性特点，半夜出勤、通宵达旦、劈波斩浪是工作常态，对工作人员的身体素质和专业知识均有一定要求。但由于力量更新缓慢，队伍存在年龄结构失衡、知识水平不高、专业性不强等问题。从知识结构看，科班出身的专业人才较少；具备法律专业背景的法制审核人员明显不足，与国家规定不少于5%的配置比例要求有较大差距。三是辅助执法力量作用发挥不充分。为应对人员不足，各地普遍聘用执法辅助人员充实力量。据统计，全省执法辅助人员共计790余人，占比近三分之一，已是渔业执法不可或缺的重要力量。但受政策和经费限制，辅助人员的工资普遍较低，导致年龄轻、素质高的人才难招更难留，现有辅助人员的能力素质参差不齐、流动性大，其应有作用没有得到充分发挥。（二）装备建设不足。随着浙江渔场修复振兴工作深入推进，执法力度不断加大，暴力抗法行为时有发生，现有执法装备和执法手段已难以满足实际需要。一是执法船艇短缺。一方面，总量不足且分布不均，全省227艘渔政船艇中，内陆146艘，占了近三分之二，沿海只有81艘，具备较强巡航能力的（一般为300吨级及以上）仅有25艘，其中舟山市11艘，奉化、路桥等重点县（市、区）至今没有大中型渔政船。另一方面，部分船艇因服役时间长、设备老化，执法中屡屡出现“追不上、斗不过”违法渔船的窘境。二是执法用车保障跟不上。渔业执法经常在半夜出勤，现场查处“电毒炸”等违法行为，用车频次高、应急性强，基层普遍反映统一调配方式难以保障执法用车。执法人员经常开私家车前往野外执法，不仅有损执法的严肃性和权威性，且难以保护其人身及财产安全。三是现代科技手段应用不足。受限于野外环境通信差、执法地点系开放式水域等因素，渔业技防手段相对有限，信息化、现代化管控能力虽有提升但仍严重不足，渔业执法普遍依赖动态巡查和现场执法，效率不高、成本高昂。以沿海地区为例，渔政船在茫茫大海上游弋巡查，通过现场登临渔船检查后才能查获违法行为，不仅难度大，而且投入的人力物力财力大。（三）工作机制有待完善。一是地方执法与海警部门衔接不通畅。海警部门负责海上治安维护、刑事案件侦办及机轮底拖网禁渔区线（以下简称“禁渔区线”）外侧水域渔业执法等工作。近两年，特别是海洋伏季休渔期间，禁渔区线外非法捕捞现象十分猖獗，但受管辖权限制，渔业执法部门不能越线打击。此外，根据最新规定，海上涉刑案件只能移送海警部门办理，目前海警部门受理能力有限，渔业执法部门面临案件移送难的问题。二是多部门齐抓共管的长效机制有待进一步完善。近年来，随着“一打三整治”工作的深入推进，大部分地区已建立较完善的联勤执法、信息共享等多部门联动机制，但有些地方仍存在渔业执法部门“单打独斗”现象，特别是在伏休期渔获物流通监管、渔需物资供应管理、海钓小飞艇监管等方面，还没有形成有效的监管合力。
三、对策与建议
（一）加强执法队伍建设。一是增加基层执法力量。以执法体制改革为契机，指导各地按照人员配置与承担任务相协调的原则，适当增加执法编制，增设政府购买服务岗位，扩充基层执法力量。此外，在下一步乡镇（街道）基层综合执法队伍组建过程中，内陆地区可直接将渔业执法权下放至乡镇（街道），沿海地区应推动县级渔业执法力量下沉，实现在重点乡镇（街道）或渔港派驻力量全覆盖，并对其实行双重管理，强化乡镇（街道）的属地监管责任。二是大力提升队伍能力素质。按照“政治建队、培训育队、练兵强队”思路，加强对执法人员的思想政治教育、业务能力培训和技能比武练兵，进一步锻造“渔政铁军”。总结推广渔政船设党建室、海上微党课等创新做法，完善全系统党建联动机制，发挥党建引领作用；加强执法人员教育培训，制定并实施全员培训规划，推行分级分类培训；加强执法人员的军事化管理，组织开展岗位大练兵、技能大比武等实训。三是推进系统规范化建设。以贯彻实施“三项制度”（行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度）为契机，推进执法队伍的规范化、标准化建设。制定出台省、市、县三级执法机构事权划分规则，明确各级责任；规范执法程序和办案流程，完善行政处罚自由裁量基准，严格落实重大案件会审和督办制度，强化执法评价和层级监督。四是加强和规范辅助执法人员管理。借鉴公安辅警制度等制定全省统一的农业（含渔业）执法辅助人员准入、保障和管理制度，提高工资待遇，完善激励政策，加强行为规范管理，充分发挥执法辅助力量作用。
（二）提升执法装备水平。一是推动《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》落地执行，提升执法装备水平。根据部颁《标准》并结合我省实际，尽快出台我省农业（含渔业）行政执法装备配备标准和建设规划，优先配置一批高速现代化执法船艇、执法车辆和单兵执法设备，解决当前执法装备短缺问题。二是推进“互联网+执法”体系建设，改进执法方式，提高执法监管和服务效能。在新修订的《渔业法》中明确渔业执法部门的电子取证权力、相关电子数据的证据地位。加快推进渔业信息化建设，加强信息技术在渔船管理、水域动态监视、渔港进出管理、渔获物流通、安全生产监管、执法办案等方面的应用。总结推广象山石浦智慧渔港经验，推进“宽带入海”上渔船，构建远程在线渔政执法视频监控体系，提升和融合船位监测、雷达监控等动态监管系统，提高对渔业水域及船端动态的数字化监管能力和水平。完善发展渔业执法移动办案系统，加强相关数据的归集和应用，推进“浙政钉”掌上执法在渔业领域全面应用，推广非现场执法，提高执法效能，以此缓解当前执法人员不足的困境。
（三）完善执法工作机制。一是深化与海警的协作机制。加强与海警部门在海上渔事纠纷调处、海上综治管理、禁渔区线内外协同巡查执法、渔业违法犯罪活动打击等方面的协作，健全行刑衔接机制，明确海上渔业涉刑案件的移送情形、流程及双方协作配合责任。二是完善和强化多部门联动机制。完善我省“一打三整治”工作机制，推动形成全省性指导意见和规范性制度。在沿海以推行“港长制”为契机，建立健全驻港协同监管机制，推进基层管理要素向渔港集聚，推动渔业执法由海查陆处向依港管船管渔获管人转变；在内陆充分发挥“河长制”等有效的治理体系和协调机制，发展和壮大信息员、监督员和“渔民护渔队”等群众协管员队伍，畅通举报热线，构建以属地渔民群众为主体、社会各界广泛参与的群防群治体系。
作者系省农业农村厅二级巡视员
